治理理论的发展路径与启示

　　摘要：治理理论是当今多门社会科学研究的热点，它是在对传统官僚制治理模式进行反思的过程中产生的。人们从不同的视角来看待治理，相比先前统治型的社会管理模式，公共治理更加强调自由的价值，推崇诉求的多元化和彰显公共管理的公共性。作为西方社会后工业化过程中出现的新理论，治理理论是西方新古典自由主义的思想在公共管理领域的体现。虽存在一些缺陷与不足，但它为公共管理的创新和政府的改革带来了新的发展动力。

　　关键词：治理；公共管理；合作网络
　　
　　从20世纪90年代以来，“治理”一词已成为当今政治学、经济学、社会学研究领域的热门词汇。从学术界到实践界都在广泛地运用治理理论来理解现实并解决问题。治理理论的谱系主要有两条发展线路：一是世界银行针对发展中国家提供的援建项目无法发挥应有的效益而提出的治理危机的概念。这种治理理论认为许多发展中国家因国家整合能力和执行能力的下降导致的治理危机是这些项目无法发挥效益的一个主要原因。另一条发展线路是战后随着公共问题的复杂化，政府机构不断膨胀的同时，凭借政府自身的能力和资源解决公共问题的能力在下降。在这种情况下，西方发达国家的公共管理领域开始了从一场“统治”到“治理”的广泛变革，强调私营机构、非营利组织和各类公民组织在公共管理中的作用。面对治理实践的不断发展，在西方学术界，关于治理理论的研究呈现出蓬勃发展的势头。
　　
　　一、治理的内涵
　　
　　全球治理委员会的定义：治理是个人和制度、公共和私营部门管理其共同事务的各种方法的综合。它是一个持续的过程，其中，冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动。它既包括正式的制度安排也包括非正式安排。
　　世界银行的定义：治理是在管理一国经济和社会资源中行使权力的方式。治理的内容主要有：构建政治管理系统；为了推进发展而在管理一国经济和社会资源中运用权威的过程；政府制定、执行政策以及承担相应职能的能力。
　　联合国开发署的定义：治理是行使经济、政治和行政的权威来管理一国所有层次上的事务。它包括机制、过程和制度。公民及其各类组织在这个过程中表达利益、行使合法权利、承担其义务以及弥补他们之间的差异。
　　罗兹（Rhodes）对治理的概念进行比较全面的总结。他认为“治理”在当代主要有六种用法：最小化政府：用市场机制来提供公共服务以减少政府的范围和公共开支。作为公司治理的治理：同时适用于企业和公共部门管理的新方式。新公共管理：将私人部门的管理技术和激励结构引入政府部门，用更多的“掌舵”代替“划桨”。作为“善治”的管理：它从政府的合法性和管理效率上定义政府管理国家、社会、经济事务的能力。社会-控制系统论的治理：它以一种有别于传统等级制的新的结构或模式来定义治理，政府不再是金字塔顶端的那个发号施令者，而是与其他行动者彼此依赖的网络中的一个结点。自组织网络的治理：由政府、私营部门、非政府组织共同组合而成的问题导向型的网络，在这种网络中没有权威的自主与自治是其特征。
　　
　　
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二、公共治理的三个视角
　　
　　（一）从政府管理的新方式的角度来看待治理
　　这一观点是与新公共管理紧密联系在一起的，新公共管理是对20世纪70年代末80年代初以来西方政府改革运动的总结，被视为是市场化条件下的政府管理的新模式。它着力于在西方社会由工业化向后工业化转变的过程中，对于传统的官僚制公共管理模式有效性的质疑，认为机构林立、缺乏创新、行动缓慢、难于复杂而适应迅速变化的环境已经成为其继续进行有效社会管理的障碍。新公共管理主张采用企业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量。
　　然而，学者们意识到，在传统官僚制模式的社会管理方式无法应对现实的社会需求，其根本原因不在于管理体制本身。现代社会人们面临的公共问题日益复杂，解决这些问题所需的资源和能力已经大大超越了政府的边界，在政府内部引入竞争机制和管理技术，提高政府部门的运行效率并不能有效解决政府管理能力不足的问题，必须到政府之外去寻求答案。
　　（二）将治理视为公民社会的自组织网络
　　与前一种观点不同，这种观点将政府排除在治理过程之外，认为治理是公民社会部门在自主追求共同利益的过程中创造的秩序。埃利诺·奥斯特罗姆通过对大量案例的分析证实了，一群相互依赖的当事人在管理公共池塘资源时的确可以建构自己的网络，“把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益。”
　　公民社会的自组织网络是在政府的权威之外的公民团体，社会的各个部分建立起一种以参与者共同利益为目标导向的治理结构，它通过自我协调、自我整合和自我满足，从而形成一个制度化的、不需要借助政府及其资源的公共领域；维护网络运行秩序的不再是来自政府层级结构单向施加的命令，而是平等参与者之间通过对话和互动形成的正式和非正式的规范。由于它将政府排斥与治理过程之外，甚至将国家放在公民社会的对立面，所以也受到了很多学者的批判。他们认为在解决集体问题和提供公共产品以至于构建自主网络方面，政府依然有其行动的空间和不可或缺的作用。
　　（三）将治理视为由政府和其他参与者构成的合作网络
　　承接上述学者的观点，它将政府和各类公民组织作为平等的参与者纳入治理的过程，将对其就共同关注的问题，在协商互动中形成的合作网络的管理视为治理的本质。它一方面承认了政府本身在处理公共问题上资源和能力的有限性，认为由公民社会中，各类公民组织通过互动而形成的网络应当作为应对和解决公共问题的基础结构，同时也强调一个负责、高效、法治的政府的参与对合作网络的正常运行和有效治理的重要意义。这种观点结合了前面两种观点的合理之处，完整地描绘出来相互依存时代公共管理的新模式，对当代公共管理的环境变迁及其发展趋势具有很强的解释能力，所以日益得到学者们、官员们、国际组织和其他社会团体的承认。
　　治理就是对合作网络的管理，指的是为了解决公共问题实现公共利益，政府部门和非政府部门的其他公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分重新构建共权力，共同管理公共事务的过程。从政府部门的角度看，治理就是从垄断公共权力到分享；就其他行动者而言，治理就是从管理客体转变为管理的主体。这是“一种以公共利益为目标的社会合作过程一一国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用”。

　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　三、治理理论的思想内涵
　　
　　（一）公共治理强调了自由的价值
　　相对于新自由主义积极的自由观，公共治理所强调的自由是一种消极的自由，是一种“独立于他人的专断意志”的状态。在公共行政中，最容易侵犯他人自由的就是政府的意志和保障这种意志得以实行的政府权力，因此限制政府权力成为公共治理各种的焦点。现代福利国家，鼓励了个人对政府的依赖，这种依赖使得国家更容易实施控制。国家过深的涉入资源分配，侵犯了个人对私有财产的绝对支配权。“大政府”造成的行政权力的膨胀，破坏了三权分立与制衡的原则，同时也引发了官僚制的扩张……以上种种损害了个人追求自由的观念与能力。公共治理重视政府以外公民社会组织在治理中的作用，主张有限政府，要求重新建立公共权威、分享公共权力、参与公共事务都体现着消极自由的理念。其目的正是为了反对福利国家的扩张对自由造成的损害。
　　
　　（二）公共治理彰显了公共性
　　公共治理强调政府维护公共利益的角色定位，同时宣称没有包容和参与，公共性就会堕落为狭隘性和私利性。只要共同的目标都是维护和促进公共利益，各种社会行为主体都可以参与到公共事务治理中。这是公共利益包容性的重要体现。因而，公共治理重视公民社会组织在维护公共利益中的作用，将政府与这些组织在目标一致基础上的合作作为促进公共利益的重要方式。
　　就政府而言，如果用“民有、民治、民享”来概括其公共性的话，“民有”说的是政府权力是来源于公众让渡的权力。“民享”说的是既然是公共性的权力，政府权力就应该以服务公众、维护社会公益为唯一宗旨。公共治理在这两点上都只是沿袭了西方传统的观念。而公共治理的突破在于“民治”上，传统的“民治”是指公民通过代议制定期选举，组织政府，监督政府。公共治理进而要求社会自主自治。政府只应做个人和社会不能做好的事，剩下的事应该留待自组织网络自主治理。这是由代议制民主向参与式民主党跃升，提供给人民直接治理国家的实践机会。
　　（三）公共治理推崇诉求的多元化
　　公共治理的多元诉求在西方传统的思想脉络中来源于自由主义的传统。自由主义从来就以个人主义为逻辑起点，强调差异性就是必不可少的价值，绝对不能因为社会一致的要求而牺牲差异性。它主张通过向社会其他组织开放国家对内主权中的行政管理权，实现多元主体的合作共治。
　　公共治理的多元诉求体现在四个层面上。政府治理工具的多样化：除了传统的行政手段外，以市场为核心的治理工具和机制，财政性工具与诱因机制，管制性工具与权威机制等都可以作为政府治理的手段，甚至能在很大程度上转变政府在治理过程中的角色形态。治理主体的多元化：政府与其他社会组织一方面都没有单独应对所有公共问题的资源与能力，另一方面又在各自熟悉的领域拥有解决问题所需的比较优势。各尽所能成为实现良好治理的前提条件。公共权力的多中心化：要实现各尽所能的良好治理，就必须让治理的各个主体参与权力度分享。在立体的合作网络中权力的网络化分布，形成了对政府权力的强有力约束，保障了其他治理主体在治理活动中的独立。政府与其他主体的互动合作：主体的多元化可能导致不同利益主体的对抗与对立。然而，公共治理是以公共利益为根本目标的合作网络管理。共同的目标，与相互信任的文化，及由此形成的协商对话的行动方式，确保了合作网络成员之间能够精诚合作，弥补各自不足，在公共利益中携手共进。
　　
　　四、简短的评价
　　
　　公共治理是西方社会从工业化向后工业化转变，对传统的官僚制的管理的反思过程中形成的一种新型的社会管理模式。它是政府、企业、社团和个人等公共行动者共同处理公共事务的活动。在治理过程中，主要依靠网络权威，与非强制性权力协作进行管理。
　　然而，虽然经过二十余年在理论与实践反复探索，治理理论得到的蓬勃发展，并为公共管理的改革提供了新的有力的理论指导，但当我们回过头来，冷静地反思治理理论时，仍然可以看到许多其内在的困境。
　　鲍勃·杰索普将治理理论的内在困境概括为四种两难选择。合作与竞争的矛盾。合作是共同治理的基础，但过度强调信任与合作，会造成创新意识的衰竭和适应力的退化。开放与封闭的矛盾。有效网络管理的前提是多元权威之间的互信与合作，要做到这一点就必须严格控制治理网络的组织数量，即使网络保持一定的封闭性。但封闭性不仅会将一些潜在的成员排除在体系之外，而且也不符合平等、协商、开明等网络管理原则。可治理性与灵活性的矛盾。可治理性要求制定和遵守稳定的网络运行规则、利用过去的经验提高治理的绩效，这与灵活性相冲突。现代社会的复杂多元、瞬息万变要求不断摒弃过去的经验并适时改变网络的运行规则。责任和效率的矛盾。明确责任是管理工作不可忽视的部分，但过分强调责任归属不利于开展高效的合作活动。
　　要突破治理理论的这些困境，如何重新定位政府作为合作网络中的特殊行动者的角色是至关重要的。在合作的氛围中倡导竞争的文化，在全社会范围内构筑柔性的网络结构，在合作网络活动无法提供有效治理的情况下，及时地担负起“元治理”的责任，都可以为提高合作网络的效率，弥补其不足做出贡献。因此，虽然公共治理要求改变政府作为单一主体管理社会的模式，但在借助治理理论来提高公共管理的效率改善公共服务的质量上，政府依然能够发挥其不可替代的作用，政府在新的角色中仍然大有可为。
　　
　　参考文献：
　　1、埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道[M].上海三联书店,2000.
　　2、托尼·麦克格鲁.走向真正的全球治理[J].马克思主义与现实,2002(1).
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