我国城镇化制度体系创新研究

　　摘要：一个国家的城镇化进程会受到工业化和制度这两个因素的制约。文章提出从户籍、就业、社保、土地、财税、产权等方面进行制度创新，全面构建推进我国城镇化进程的制度体系。

　　关键词：城镇化；制度；体系；创新
　　
　　城镇化是指人口及生产要素不断向城镇集聚、农业产业不断向非农产业转移、城镇设施渐趋完善、城镇功能日益强化、城镇环境不断变迁和改善、农村生活方式逐步向城镇生活方式转变的一个客观过程。它作为“三化”（即工业化、城镇化、农业产业化）之一，是新世纪、新阶段加快我国全面建设小康社会的重要推动力。
　　
　　一、户籍制度创新
　　
　　建国后，我国的城市化基本上是在封闭城市化的方针指导下进行的。改革开放后，城市居民作为我国社会中的一个占有特殊地位的等级身份制并没有完全消失，城乡隔离制度没有打破，城市相对于农民来说基本上是封闭的，农村的城市化基本上限制在农村小城镇这个层次上，而且各自为政，遍地开花。这种战略不仅给大中城市的市场经济建设带来阻碍，妨碍了城乡间的交流，不利于城市经济体制改革推进，而且导致城镇布局分散，小城镇相对于大中城市过多，发展过快，形不成规模效应，造成资源配置失当和土地资源的大量浪费。据统计，2002年我国50万以上人口的城市只有621个，农村的小城镇却有44850个，其中城关镇2000个、建制镇20601个、集镇2.2万多个。形成这种分散格局的首要原因在于户口制度。因此，加快农村城市化的首要环节就是打破户口制。
　　（一）尽快制定适应社会主义市场经济体制的户籍法
　　我国的经济是统一开放的社会主义市场经济，人力资源应该在市场机制的作用下充分自由地流动。要打破阻碍城乡间人力资源流动的壁垒，就应制定符合市场经济要求的户籍法。新的户籍法要适应新形势，在人口流动政策方面，赋予公民迁徙和居住自由的权利，允许在城镇有固定住所、稳定职业和生活来源的农民工获得城镇户口；在人口管理制度上，以公民身份证制度取代户口制度，身份证在全国范围内通行，身份证上的号码也是公民个人社会保障号码，一出生就确定，并且终生不变。
　　（二）积极稳妥地推进户籍制度创新
　　适应市场经济发展和经济全球化的要求，改革我国严格的户籍管理制度势在必行。户籍制度改革不是要取消户口，而是要取消户口限制。从户籍制度改革的最终目的来说，就是要取消农业户口与非农业户口的划分，彻底切断户籍与福利待遇的联系，消除户籍制度背后的种种权利不公，实行城乡户口的统一。为了实现这个最终目的，就要通过改革，使我国的户籍管理更加科学合理，形成户籍管理由以行政调控为主转为以经济调控为主，国家立法规范、社会经济调控、个人自主选择相相结合的户籍管理新机制。
　　
　　
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二、就业制度创新
　　
　　在长期城乡隔离的二元经济结构下，我国城镇有大量的农业剩余人口，经济相对落后的农村更是如此。要加快推进我国的城镇化进程，关键在于各级政府采取切实有效措施，促进就业增长，维护农民工在城市就业的各种合法权益。
　　（一）确立“就业优先”的工业化政策基本取向
　　“就业优先”并不意味着政府对发展用人少的高科技产业不予考虑。相反，关系国民经济命脉、带动能力强的关键行业和代表未来发展方向的新兴产业以及核心技术产业，国家要大力支持其发是但对多数普通行业和一般产业领域，应当实行“就业优先”的原则。在不降低效率和技术要求的前提下，大力发展采用先进技术的劳动密集型产业。
　　（二）运用就业政策工具，鼓励创造就业
　　发达国家政府在解决本国失业问题方面采取了许多刺激经济发展的措施。例如，比利时规定在就业区内若创造较多新的就业机会，可获准全部或部分免征其公司所得税，就业区的设置数量限于结构性失业特别高的地区。我国也应考虑把政策支持的重点放在鼓励中小型民营企业创造就业上，各级政府可以考虑从财政拿出一部分专项资金；根据在一定时期内创造就业岗位的数量多少，对企业主给予奖励，或根据其支付的劳动成本，给予一定比例的补贴。另外，也可以对创造就业机会超过一定规模的企业主，在一定的权限内给予其税收优惠。
　　（三）建立农民工培训制度，提高进城农民工的适应性
　　要进一步推进农民工培训工作，必须做到：
　　提高认识，增强责任感与紧迫感。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的要求，这是党中央、国务院在深刻分析国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征基础上，从党和国家事业发展的全局出发，确定的一项重大历史任务。建设社会主义新农村的关键是培养和造就有文化、懂技术、会经营的新型农民。各级政府、各级部门把农民技能培训作为农村经济发展的关键环节来抓。
　　分级制定农村劳动力转移培训与农村实用技术培训计划的发展目标与政策措施，努力使培训人数逐年增长10%。
　　加强相关扶贫办、农办等部门要努力协作，齐抓共管。
　　建立健全支农信息平台，为农民培训和择业提供服务。
　　强化政策扶持，为农民培训提供可靠保障。农民技能培训是一项基础性、公益性、战略性工作，也是公共财政的一个重点，应建立以政府筹措为主导，社会和企业共同参与的多元化投入机制。
　　
　　三、社会保障制度创新
　　
　　只有将进城的农民工纳入社会保障体系，加强农民工的社会资本建设，有效地化解农村人口在城镇化过程中所面临的各种市场风险，才能够为农村剩余劳动力提供真正的社会保障。
　　（一）建立针对农民工的工伤保险制度
　　对农民工来说，这一制度不仅保证其一旦出现职业伤害事故可以得到相应的赔偿，而且由于建立了针对城市农民工的工伤赔偿机制，用工单位将会更加注意用工过程中的安全保护措施，将有可能大大减少农民工的伤害事故。而政府则主要在于设计特定制度，并将之强制推行。
　　（二）建立针对进城农民的医疗和大病保障制度
　　患病是农民工最为惧怕的问题，为在更大范围内分散农民工的风险，应该建立针对农民工的大病医疗费用部分社会统筹的保障机制，其筹资机制由个人缴费和地方财政的一定支持构成。个人缴费和财政支持的比例应该根据各地的具体情况而定，所形成的基金由有关社会保障机构专项管理。缴费额可以根据大病发生率和治疗费用及其变化来确定，为使该制度能够顺利推行，初期可确定相对较低的缴费水平和保险水平，将来视情况逐渐提高，最终实现与城镇医疗保障制度的并轨。
　　（三）根据进城农民工的不同情况将其纳入有差别的社会养老保险制度
　　为进城农民建立社会养老保险制度显然比建立工伤保险和大病医疗保险具有更大的难度。对拥有比较稳定职业且已在城镇就业较长时间的农民工，他们实际上已经成为“城镇人口”，应该将他们纳入城镇社会养老保险体系，其养老保险费的缴纳办法可以视同于城镇职工。对于无稳定职业且流动性较大的农民工，则可以设计一种过渡方案，比如制定一定范围内不同档次的缴费率供农民工自愿选择，同时规定凡雇用农民工的企业都必须根据农民工所选择的缴费率而缴纳相应档次的基本养老保险费。同时，为所有参加社会养老保险的进城农民建立个人账户。

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　　对现代化进程而言，农村城镇化，农业现代化、农民市民化是不可逆转的大趋势，随之而来的土地经营形态和方式的转变也是必然的。但这一发展过程并非一帆风顺。近年来流行的土地流转，是解决农民与土地矛盾问题的有益探索。
　　（一）完善土地使用权流转制度
　　首先，建立健全相关法律法规。使农民承包地流转纳入法制化的轨道，必须尽快制订相关的法规，在坚持依法、自愿、有偿的原则的基础上，按照明确所有权、稳定承包权、搞活经营权、保障收益权的要求，对土地流转方式、补偿费、耕地保户等具体问题制定规范化标准，保证土地流转平衡发展。
　　其次，坚持自愿原则。农民承包地的使用属于农户，土地流转与否是流转当事人理性权衡的结果。因此要制止那种政府部门或相关组织强迫农民出让承包地的非法行为，是否转让土地要农民的自愿选择，不应强求。
　　最后，逐步建立土地流转中介组织，规范交易行为。
　　（二）完善征地补偿制度
　　首先，改征地补偿为征地赔偿。作为征地主体的政府和作为土地所有者的集体及其土地使用者的承包农户在法律上处于平等地位。征地赔偿更接近于土地的赎买，要求政府征用土地需按市场机制进行，征地赔偿应体现具有土地所有权和使用权的物化价值。土地征用赔偿费要以市场价格为依据，以拍卖方式确定。
　　其次，逐步提高征地赔偿标准。使征地赔偿费标准逐步接近市场价格是完全可能的。因为，经过近几年农业结构调整，单位土地的年产值有了较大提高。此外，拆迁安置费应与被拆迁住房投入的建筑装修成本或重置成本大体相当。
　　最后要保证土地补偿费全额支付。土地补偿费应全额支付给农村集体经济组织和农民。
　　
　　五、财税制度创新
　　
　　（一）构建公共财政框架，支持城镇化发展
　　从城镇化建设的角度来看，构建公共财政的框架可以明确财政的职能，界定财政支出的范围。按公共财政的要求，财政要从前线的直接参与转变为后方的间接调控者，要退出竞争性和经营性领域，从参与经济转为服务企业，搞好基础设施建设，为企业改善投资经营环境；建立社会保障制度，为劳动者解除后顾之忧；搞好环境保护和卫生保健，改善生活环境，增强人民体质等等。最重要的是，财政要处理好“越位”和“缺位”的问题，从城镇化发展的角度考虑，加大转移性公共支出份额，包括社会保障、支援经济不发达地区等等。
　　（二）健全地方税体系，支持城镇化发展
　　完善地方税体系要求赋予地方一定税收立法权。目前，不仅地方税不成体系，税源零星，税额少，难以满足地方政府事权的需要，而且地方只有税种，没有税权，不利于调动地方政府财政收入的积极性。因此，为了扩大地方税规模，逐步完善地方税体系，应赋予地方一定的税收立法权、开征权、停征权和调整权。
　　（三）建立城镇多元化投资机制
　　鼓励企业和个人投资或参与投资建设城镇基础设施和公用设施，如道路、桥梁和自来水厂、医院、学校等；利用国家对农业、水利、交通、能源、教育等基础性投入政策，加强城镇的公用设施建设；鼓励金融机构向小城镇建设提供中长期信贷，支持小城镇的基础设施建设。要把小城镇建设当成一种产业建设，运用市场经济的手段，对构成小城镇空间和功能载体的自然生成资本（如土地）和人力作用资本（如路、桥）及其相关的延伸资本（如城市道路命名权）等进行集聚、重组和营运。湖南南县的“谁投资，谁受益”，鼓励老板来投资各项基础设施建设的做法值得推广。
　　
　　六、农村产权制度创新
　　
　　城镇化进程缓慢的原因除城市对农村人口缺乏足够的容量外，还有一个原因就是农村缺乏挤出力量，最关键的是农村的产权制度。目前农村的产权制度以集体产权制为主，只有具有某个社区的居民身份时，才能享受一份利益，迁出该社区就不能对集体财产拥有所有权及收益权。所以有的发达村庄女的不愿外嫁，甚至不愿意迁出村庄进入城市；有的地区还出现了由城里迁移回农村的所谓“逆迁移”现象。这种现象被一些人看成是一种新事物而倍加赞扬，但这种现象反映的不是一种进步，而是一种退步。我国目前的城市人口不是多了而是少了。从西方一些国家的历史看，已经出现了城市人口向郊区迁移的现象，但属于城镇化过程中的一个新的阶段，我们将其称为后城镇化阶段。我国目前还没有走完城镇化的过程就去谈论后城镇化问题过于超前。目前面临的基本任务是要把大量人口迁到城市中去，拆掉阻碍农村城镇化的各种制度壁垒。从农村来说，农村的集体经济和土地是农民安全网的两个支柱，如何把这两个支柱随着农民进城转换到城里来，是坚定农民迁移决心的重要环节。
　　
　　参考文献：
　　1、顾朝林.经济全球化与中国城市发展[M].商务印书馆,2000.
　　2、秦润新.农村城镇化理论与实践[M].中国经济出版社,2000.
　　3、罗建荣．科学发展观与城镇化研究[M].海天出版社,2005.
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