行政事业单位国有资产管理体制改革

[摘要]广西南宁市解放思想，大胆创新，针对传统行政事业性国有资产管理的弊端，改革和创新管理体制，在理论和实践上均取得重大突破，引起国内国有资产理论界和政府管理部门的广泛关注，被誉为“南宁威宁模式”并荣获2003—2004年度第二届“中国地方政府创新奖”二等奖。“南宁威宁模式”改革在得到肯定和赞誉的同时。也有人对改革的制度依据提出了质疑。本文拟解读“南宁威宁模式”改革的制度依据。
　　[关键词]行政事业单位；国有资产；资产管理；经济体制改革。
　　
　　南宁市委、市政府解放思想，大胆创新，于2002年4月组建威宁资产经营有限责任公司，针对传统行政事业性国有资产管理的弊端，改革和创新管理体制，在理论和实践上均取得重大突破，引起国内国有资产理论界和政府管理部门的广泛关注，被誉为“南宁威宁模式”，荣获2003～2004年度第二届“中国地方政府创新奖”二等奖。“南宁威宁模式”改革在得到肯定和赞誉的同时，也有人对改革的制度依据提出了质疑，本文拟从1995年2月15日施行的《行政事业单位国有资产管理办法》(国资事发[1995]17号)、2006年7月1日施行的《行政单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第35号)和《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第36号)，解读“南宁威宁模式”改革的制度依据。
　　
　　一、行政事业单位国有资产的概念
　　
　　国有资产划分为企业经营性国有资产、行政事业性国有资产、自然资源性国有资产三大类。行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称。包括行政事业单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给行政事业单位的资产、行政事业单位按照国家规定组织收入形成的资产以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。
　　
　　
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二、财政部令第35号、第36号出台的背景
　　
　　1995年，财政部和原国有资产管理局制定发布了《行政事业单位国有资产管理办法》(国资事发[1995]17号)(以下简称17号)，对行政事业单位开展国有资产管理工作起到了重要作用。lO多年来，各级财政部门、主管部门和行政事业单位在国有资产管理方面做了大量的工作，取得了一定的成效，但由于规章制度滞后、管理体制未理顺等原因，仍然存在不少问题，主要表现在：基础工作比较薄弱，家底不清；资产配置不公平，普遍存在超编、超标现象；资产使用缺乏评估和监督；资产使用效率较低，还存在资产闲置浪费现象；资产处置不规范，资产流失情况严重等。随着国民经济和社会发展，以及部门预算、国库集中支付、政府采购、“收支两条线”等财政改革的不断深入，原有的制度规定已不适应实际管理工作的需求，迫切需要出台新的管理办法以规范和加强行政事业单位国有资产管理工作。为此，财政部在广泛听取各方面意见和反复研究的基础上，颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第35号)(以下简称35号)和《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第36号)(以下简称36号)，自2006年7月1日起正式施行。
　　
　　三、解读“南宁威宁模式”改革的制度依据
　　
　　改革目标之一：“明晰产权，核清家底”的制度依据
　　17号第三条“行政事业资产管理的主要任务是……明晰产权关系，实施产权管理，保障资产的安全和完整……”、第四条“行政事业资产管理的内容包括：产权登记、界定……”，可见，“南宁威宁模式”改革的目标之一和重要原则“明晰产权，核清家底”有着非常明确制度依据。35号第四条“行政单位国有资产管理的主要任务……(三)保障国有资产的安全和完整……”、第五条“行政单位国有资产管理的内容包括：……产权界定、产权纠纷调处、产权登记……”36号第三十一条“……申报、办理产权登记……”两个办法均将“产权登记”作为国有资产管理工作中的一项基本任务，作为保障国有资产安全和完整的重要工作和措施。
　　实施“南宁威宁模式”改革前，南宁市行政事业单位国有资产管理体制存在“管理混乱、存量不清、账实不符”的弊端和漏洞。有的单位疏于管理，国有资产被非法侵占；有的单位利用国有资产办企业、开公司，账外设账；有的单位利用占用的土地违规违法投资开发建设；有的单位国有资产实物管理与价值管理相脱节，账实不符；对于价值最大的土地和房产，许多单位没有产权证。在这种状态下，虽然财政部门每年都进行清产核资，但一直无法核清其家底，可以说行政事业国有资产的统计在很大程度上始终是一笔糊涂账。
　　在行政事业单位国有资产中，土地和房产所占的价值比重最大，使用期限最长，属于重点管理对象。但由于历史原因，很多土地、房屋没有办理产权证，办公楼和职工宿舍楼大多交杂在同一宗土地上，之间大多没有清晰的界线。随着住房制度改革的推进和深化，职工住房进行房改后产权已归个人所有。因此，重新界定行政事业单位国有土地和房产的界线和范围，对办公区和宿舍区土地进行分割，办理土地使用权证和房屋所有权证，是保障资产安全和完整的首要任务和工作。
　　产权证是资产产权明晰的法律文件，实施“南宁威宁模式”改革后，对南宁市市本级行政事业单位的国有土地、房产进行确权办证并重新评估入账，从根本上彻底解决了行政事业单位国有土地和房屋权属不清、家底不清的问题。
　　
　　改革目标之二：“资产所有权和使用权相分离”的制度依据
　　17号第五条“国家对行政事业资产的管理，坚持所有权和使用权相分离的原则，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制”，35号第七条和36号第五条“行政(事业)单位国有资产管理，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制”，35号第十条和36号第十条“财政部门根据工作需要，可以将国有资产管理的部分工作交由有关单位完成”，36号第四条“事业单位国有资产管理活动……应当坚持所有权和使用权相分离的原则。……”制度清晰地明确了行政事业资产的所有权属于国家，使用权在单位，所有权和使用权相分离是政事分开的要求，所有权由财政部门代表国家来行使，或是由财政部门委托专门的运营机构进行具体管理。
　　在传统的管理体制之下，由于行政事业单位的资产是由财政拨款购建，资产的形成是免费的，而占用权、管理权、收益权却由各单位所有，拥有的资产越多，空闲的资产越多，其可供出租、经营的资产相应增加，职工福利及部门私利也越多，部门利益最大化最终引发和强化了使用单位的资产占有扩张欲望，导致资源配置失衡；由于缺乏明确的规则来促进必要的流通，导致“单位占有和使用”实际上成为“单位所有”、“部门化”、“个人化”，作为所有者的国家产权虚置，统一管理失控；由于缺乏合理有效的监督机制，资产使用效率低，闲置浪费突出，使用单位尽量多占用资产和变相将资产用于经营创收，滋生“小金库”和腐败；由于缺乏规范的处置程序和处置途径，导致使用单位自行随意处置，资产流失严重；由于缺乏市场经验、风险意识、管理不善和“暗箱操作”，催生权力寻租，滋生腐败，造成投资损失，国有资产收益、税费大量流失；由于分散经营，每个单位都需要安排人力、财力、物力来管理资产，导致管理成本增加。
　　实施“南宁威宁模式”改革后，由市政府组建威宁公司，市国资委授权威宁公司统一接收、管理、运营市本级行政事业单位国有土地、房产、经济实体等。威宁公司拥有行政事业单位国有土地、房产的资产所有权，使用单位通过与威宁公司建立租赁关系而拥有资产的使用权。资产所有权与使用权相分离、经营权与收益权相分离，一是严肃了财经制度，拨乱反正，将各行政事业单位长期错误拥有的国有土地、房产的资产所有权回归政府授权的管理机构进行专业化管理和运营；二是彻底地从根本上铲除了“小金库”滋生的土壤，政府职能部门不再从事经营性和竞争性领域的经济活动，实现了政企分开以及政府职能转变和归位；三是降低了资产监管成本和流失风险；四是加强了资源调控、调剂能力，优化了资源配置；五是提高了资产使用效率和效益，最大限度地降低了管理成本和资产闲置浪费。
　　
　　改革目标之三：“建立办公用房租赁关系”的制度依据
　　35号第六条和36号第四条“行政(事业)单位国有资产管理活动，应当遵循(坚持)资产管理和预算管理相结合的原则。……”，36号第四十七条“事业单位国有资产占有、使用状况，是主管部门、财政部门编制和安排事业单位预算的重要参考依据。……建立和完善资产与预算有效结合的激励和约束机制”，36号第十二条“事业单位国有资产配置应当符合以下条件：……(三)难以通过市场购买产品或者服务的方式代替资产配置，或者采取市场购买方式的成本过高”。制度明确了行政事业单位国有资产(含办公用房)占有、使用应实行预算管理和优先采取市场购买的方式。
　　在实行“南宁威宁模式”改革前，政府运行成本是多少?很多人会立即联想到每年财政预算安排的政府部门行政经费，但只考虑行政经费是不全面的，各部门占有使用的由财政拨款形成的固定资产(含办公用房及土地)的使用成本却被忽视和忽略不计，而实际上这部分资产的使用价值每时每刻都在发生作用。这些资产占据着市中心的商业地块，使得政府长期投资(包括土地增值等)回报都变成了单位的运行成本，使政府的运行成本和社会成本(交通压力、群众办事不方便、环境污染等)变得十分巨大，这一成本如不真实反映，就不能真实全面反映政府运行成本。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　长期以来，属于财政投资的各级政府及其职能部门的建设项目(含办公用房)，基本都实行“自己建设、自己管理、自己使用”的模式，其弊端主要体现为：建设单位必须组建临时“指挥部”、“基建办”等“一次性业主”作为运作载体并配备相应的工程技术人员，工程完工投入使用后，这些花费了时间和成本培养出来的有经验的工程技术人员却又面临“失业”、“待业”、“转业”(且无法精减)，造成单位机构人员臃肿、人力资源闲置浪费，增加财政负担；自建自管自用使得所有者(政府)和使用者的责任与利益不统一，建设过程难以得到有效监督，导致“钓鱼”工程和超规模、超标准建设等现象产生，在财政经费不能及时满足的情况下，工程迟迟不能完工交付使用，进一步突显出财政资金使用效益低、成本高。
　　实施“南宁威宁模式”改革后，引入市场化手段，按照符合成本效益的原则配置办公资源，采用价格杠杆显现办公用房使用成本，用预算手段实现对办公用房使用的控制和管理，使办公资源从实物分配向价值分配转化。具体为：根据国家规定的人均办公用房面积标准，参照市场租金水平，由威宁公司统一与各行政事业单位建立办公用房租赁关系，培养单位使用办公用房的付费商品意识和市场化意识，在单位预算固定的条件下，约束单位多占用办公资源的内在扩张欲望，缓解和改善单位办公条件苦乐不均的矛盾，实现办公资源的优化配置。
　　建立办公用房租赁关系实现的租金收入用于投资建设新办公用房，通过为行政事业单位量身定做方式不断建设新办公用房来改善单位办公条件，同时将市中心成熟城区中的旧办公用房替换出来，并处置变现回收初始投资，最终形成办公用房的投资、建设、租赁、回收、再投资的市场化运作良性循环机制，有效地降低政府行政运行成本。
　　建立办公用房租赁关系的实质是改变财政对行政办公用房的投入方式，将固定投入变为承租或流动式投入，通过资本市场源源不断融回资金，用于建设新办公用房，变政府投资为社会、民间投资，实现地方财政以“小钱换大钱”、一次性支付变成分期支付、放大财政资金的目标。
　　从国际范围看，许多市场经济发达国家的政府对行政单位资产配置采取调→租→购→建的优先选择顺序，根据不同时期财力状况及比较成本后，按最符合成本效益原则选取最佳方式。
　　
　　改革目标之四：“实现资产价值管理”的制度依据
　　虽然17号未提到资产价值管理，但35号第六条和36号第四条“行政(事业)单位国有资产管理活动，……应当遵循(坚持)实物管理和价值管理相结合的原则”，以制度的形式明确了资产价值管理的必要性。实物管理与价值管理是资产管理工作的两个方面，实物管理主要侧重于保障实物资产的安全完整，价值管理主要侧重于账务管理和充分挖掘和发挥资产的价值效用。
　　长期以来，行政事业单位占有、使用资产的目的是为了能够顺利行使其职能，而不是为了从事经营活动，因此对资产的管理还停留在实物管理阶段，虽然财务账也反映了资产的原始购建成本，但由于无需进行成本核算、也不需计提折旧以及伴随城市发展而产生的土地增值，这些资产一直无法动态地真实显现其应有的市场价值，也由于这些资产的价值属性一直得不到有效利用，使历年来财政投入积累形成的数额庞大的行政事业性国有资产成为“死资产”。
　　实施“南宁威宁模式”改革后，实现了行政事业性国有资产从静态的实物管理向动态的价值管理过渡，注重并充分挖掘和发挥资产的价值效用，把财政长期沉淀的“死资产”变为“活资产”，在用价值手段核算政府部门使用这些资产的真实市场成本(即政府运行成本)的同时，还为城市建设发展探索新的融资担保途径，以这些资产的价值属性对外开展融资，服务于城市公用设施建设，使城市不断增值并从中获得收益，再将收益投入到城市公用设施建设的新领域。
　　
　　改革目标之五：“取消非经营性资产转经营性资产的概念”的制度依据
　　行政事业单位对国有资产的占有和使用，是为了满足和保障其履行职能、发展事业的需要，从理论上讲，行政事业单位占有使用的资产属非经营性资产，不应用来经营。国家允许非经营性资产投入生产经营活动是在特殊历史条件下产生的一种行为，是基于弥补单位财政经费供给不足和许多事业单位自身具有创收能力、可以通过投资等方式来满足自身事业发展需要的现实考虑。过去一直将行政事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借作为“非经营性资产转经营性资产”行为来规范和管理，但由于缺乏有效的管理控制，暴露出很多问题，在一定程度上扰乱了市场经济秩序和收入分配秩序，造成了国有资产大量流失，违背了政策初衷。
　　鉴于非经营性资产与经营性资产本身没有明确界限，现实中也往往较难界定，且存在相互转化而不是单向转化的问题，一直以来国家并没有禁止非经营性资产向经营性资产转化，只是需要一定的审批程序和授权，如35号第二十四条“行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准。……”，36号第二十一条“事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。……”，由此可以看出35号、36号取消“非经营性资产转经营性资产”这一概念的真实原因。而在35号、36号颁布实施前，“南宁威宁模式”就已通过国资委授权和法律程序提前实现了南宁市行政事业单位国有资产“非转经”的转化。
　　
　　结束语
　　
　　改革创新从来都没有一整套完善的制度作为依据，只要不违法，对国家有利，又不损害地方政府、单位以及个人的利益，实践证明行之有效，比改革创新前更好，就应该积极倡导和推行，又何必纠缠于是否有制度依据! 
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