城市水业融资契约的不完全性分析及其对策

　[摘 要]随着城市化进程的加速供水和污水处理问题加剧，政府需要走市场化道路转移部分投资责任和服务责任，这就需要向社会资本开放投资领域，进行融资。水务市场融资过程中的契约具有不完全性，政府往往很难处理融资契约的问题。文章试图从金融学、制度经济学、公共经济学等交叉的视角中分析水务行业不完全融资契约的特点和产生的原因，并对融资契约的优化选择和制度安排提出对策。
　　[关键词]水务行业 融资契约 不完全性 交易成本 动态博弈
　　
　　在我国，高速的经济增长和城市化进程对城市水基础设施的发展提出了巨大需求，但是在财政单一投资体制之下，作为城市水业传统投资主体的城市政府几乎都力不从心；同时，《预算法》中对地方政府严禁发债的规定限制了地方政府的融资渠道。在此背景下，地方政府在推动城市水业改革时无疑都会选择从投资市场的开放做起。通过市场化改革，以特许经营，产权改革等办法进行投融资改革，把部分投资责任和服务责任转移到企业身上，减轻政府负担，促进公共事业效率提高。市场化要遵循市场经济原则，市场经济实质上是契约经济，市场经济关系实质上也是契约经济关系。水业市场改革的重点融资，也必然是一种金融契约的缔结行为，但是由于供水行业产业特性及其历史产权结构的影响，融资契约的问题表现得更加集中和突出，引发的思考和争论也更加深入。主要是融资契约的不完全性导致的。下文将对融资契约的不完全性表现和产生的原因进行分析，并提出对策。
　　
　　一、城市水业融资契约要素分析
　　水务行业属于公共品（服务）性质的行业，具有不可分割性、非竞争性与非排他性的外部效应，外部性的存在干扰了市场机制的最优配置，根据国外与我国的经验，人们在长期历史发展中创造了许多使外部性内在化的制度安排[1]，主要是：（1）征税；（2）产权界定；（3）契约。因此，我们可以考虑契约式的制度安排，以降低水务行业的溢出成本或者增加水务行业的溢出收益。融资契约，或者称为金融契约（Finance contracting），是指资金需求者与资金供给者之间缔结的金融合约。
　　我国水务企业从原政府出资政府经营，到政府出资本企业化运作，到现在的水务企业改革，引进BOT、TOT等多种方式，形成了承包合同和政府招标等多种契约关系，形成了水务业融资契约的多元化格局。基于契约关系的市场经济包括几个要素：一是相对独立的市场主体；二是市场主体之间建立的契约关系；三是自由平等、竞争效率原则，我们认为，对于水务业来说，具备契约化的市场经济特征，其融资契约要素分析如下：
　　（一）相对独立的市场主体
　　1．政府：政府负责向社会提供水务业的产品和服务，以及制度环境和有效的监管，促进水务业发展；政府通过特许协议授权委托私人资本生产该项产品或服务。大多数国家的水务业资产的所有权属于政府，政府与供排水企业之间，属于一种委托授权关系。
　　2．水务企业：水务业一般包括自来水生产及输配业务、污水收集处理及排放业务、水务投资、水务设施设计与建设等。主要经营范围是：进行自来水或污水的生产、销售和处理。水务企业的经营必须同时考虑经济效益和社会效益，必要时，必须把社会效益放在首位。
　　3．投资者：为水务业发展提供资金、先进技术与管理经验，并且得到投资回报。水务行业的投资者主要包括国外投资者和国内投资者两大类，国外投资者一般局限于专业的跨国水务公司；国内投资者主要包括民营资本和个体投资者（如购买上市水务企业的股票和债券）。
　　（二）契约关系
　　一般来说，水务行业的市场融资参与方是政府、水务企业与投资者，在投融资合约签订以及执行过程中，政府、水务企业和投资者等交易三方具备不同利益需求，对契约的签订和执行有不同的行为和选择，三方依赖各自力量进行博弈。
　　（三）公平与效率原则
　　水资源属于公共产品，具有正向或负向的外部效应，因此，在研究水务业融资问题过程中，不仅仅要考虑水务企业的生产效益和股东利益的最大化问题，还要考虑水质、环保、饮水安全的等与公平有关的市场准入问题。
　　
　　
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二、城市水业融资契约是一种不完全契约
　　（一）不完全契约形成的内在因素：动态博弈与交易成本
　　一般说来，不完全融资契约都源于博弈和交易成本（Transaction Cost）。交易成本是指用于制度和组织的创造、维持、利用、改变等所需资源的成本[2]。交易是经济分析的基本单位，由于契约与交易成本是孪生的，契约的各个环节都存在交易成本。缔约环境中的缔约主体信息不对称、人的有限理性、机会主义以及时间因素，这些的实质都是交易成本。
　　1．政府与水务企业的不对等地位
　　我们认为，水务业融资契约之间所产生的交易是属于：政府交易，在特许经营过程中，投资者和政府之间的地位是不对等的。投资者在供水经营上追求“利润最大化原则”，而政府遵循的是“多数投票原则”，在群众“多数投票原则”压力下就会要求修改原合同。如果特许经营制度只给投资者带来利润，没有给群众带来福利和收益，群众就不会支持这种制度安排，这时制度就要改进。由于制度的改进和变化，从而特许经营权也要相应的改进和变化，在政府和投资者之间的博弈过程中，由于地位的不对等导致了契约的不完全。
　　2．有限理性
　　正因为有限理性，在水务业融资契约中，缔约方（比如政府）在不能够获取关于环境的所有信息，在融资契约中不能详细列明所有情况，由于水务契约属于“小数目”交易，事前（签约前）往往是由政府招标，少数几家投资公司竞标，特别是事后（中标后）的“小数目”，即一对一的交易，水务业投资者无需再竞争，交易的一方将利用信息（或政治）优势敲诈交易对方。甚至有的地区，投资人就是政府的企业集团，这样的企业集团没有完全脱离政府，与政府谈判缔约，难免造成诸多的不理性问题的出现。
　　3．人的机会主义
　　机会主义是指为了谋取自身利益，不惜以利己的方式损人，其逐利的动机强烈复杂，如说谎、欺骗、违背对未来的承诺，所以水务投资者可以利用不对称信息，向缔约对方说谎，背信弃义，谋取私利。机会主义包括机会主义动机（倾向）和机会主义行为，机会主义动机是事前的机会主义，表现为逆向选择，即在签约前，一方利用信息的优势与对方签订了不利对方的契约；机会主义行为是事后的机会主义，表现为道德风险，在达成协议后，一方不认真履行契约。
　　4．时间因素
　　导致水务业融资的不完全契约性质的另一个重要原因是时间因素，特许经营权的授予时间的长短意味着不确定性，长期资本与短期资本的契约序列产生了交易成本。表现为政府作为特许经营权的授权人，既可以选择长期特许经营权协议，又可以选择短期特许经营权协议，水务企业既可以选择长期融资契约，也可以选择短期融资契约，因此，由于时间因素的存在，导致金融契约的缔约环境更加的不确定，进而导致不完全契约的产生。
　　5．交易中缔约各方不同的利益需求，表现出不同的成本-收益函数，由此产生的契约关系中各主体之间的动态博弈关系是形成不完全契约的关键因素。
　　（1）交易参与人的成本函数
　　本文采用成本-收益分析方法（即交易成本分析方法），经济人（交易参与人）行为的成本函数可以表示为：
　　C=C0+C1+C2=f0（k，h，n)+f1（r，w，c）+f2（p，q，d）
　　其中，C为总交易成本；C0为签约前交易成本，它由所耗费的寻找交易对象 k 、了解交易信息 h 、交易谈判n所决定的；C1为签约后交易成本，它由履行契约内容 r 、重新谈判成本 w 、和修改谈判成本c所决定的；C 2为监督契约执行的交易成本，它由契约执行情况的监管 p 、设立解决纠纷的安排q、违约行为制裁或维护交易程度的成本d 所决定的。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />我们认为，在契约签定前，由于不确定性因素存在，交易人不能在契约中详细列明未知的因缔约环境变化而需要修改的条款，修改契约的成本将会提高；在履约过程中，由于人的有限理性因素存在，投资者将会存在机会主义倾向，一旦由于缔约环境变化导致继续履约的成本高于毁约的成本，投资者将会选择出现道德风险与逆向选择，这样将会导致沉淀成本增加，重新谈判成本将会提高。
　　（2）交易参与人的收益函数
　　本文认为，在水务业融资项目的签约以及实施过程中，交易参与人的收益函数被可被分为物质（或经济）因素与精神（或非经济）因素两大类。因此，经济人行为的收益函数可以表示为：
　　R = f（ S ，M）
　　其中，S 为物质因素
　　M 为精神因素
　　政府（融资需求方）追求的主要是“精神利益”，这里的“精神需求”是指政府自身与公众利益的最大化，而投资者（融资供给方）追求的主要是“物质利益”，即利润最大化。我们可以考虑一种简单的情况，水务企业（政府的代理人）从水务项目现金流中可以得到的比例为q，投资者（外资或民资）得到剩余的(1-q)部分，那么，企业和投资者的目标效益函数分别为：
　　企业：MaxS+qM
　　投资者：Max(1-q)S
　　政府：S+M
　　其中，受政府委托-代理的国有企业追求社会效益的最大化MaxB 和比例为q的投资回报；投资者追求最大化的投资回报Max(1-q)v ；而政府追求总体效益的均衡，即：B+v。
　　很明显，上述三个目标效益函数是不同的而且随着各外部因素的变化，上述三个目标效益函数是动态变化的。这意味着政府、企业和投资者的三方的动态博弈，是不完全契约产生的原因。
　　（二）不完全契约形成的外在因素：资产专用性投资
　　资产专用性反映了在多大程度上一种资产可以用于其他用途或由其他使用者使用而不牺牲其生产价值（Williamson，1991：281）。水务行业有两种重要的资产专用性：空间专用性（sitespecificity）和时间专业性（temporal specificity）。
　　一是空间专用性：水务行业属于典型的网络型产业，自来水和污水处理行业的管网建设具有不可分割和不可竞争性，自来水和污水只能通过专用的线缆运输，并且在生产者和消费者之间要连续地连接，水务资源生产、销售、污水收集、污水处理，中水回用等环节，节节相套，构成了资产专用型投资，因此，水务生产受制于空间专用性；二是时间专用性：①自来水必须连续供应不能间断，如果间断，北方地区将面临水务防冻问题，南方将面临水务的细菌、藻类繁殖问题；②每天早中晚三个高峰期，用水高峰期基本是满负荷生产供应，低峰时间负荷是不饱满的；③供水设施扩建要三年左右设计、建造期。所以供水生产必须预留一定的超前预备量[3]。
　　水务资产专用性的影响有两个方面：负面影响是可能产生签约后的机会主义影响（Klein，Alchian and Crawford，1978）；正面影响是可以通过协调或足够的监管所产生的绩效，优于由契约明确规定所产生的绩效（Menard，1997）[4]。
　　
　　三、克服契约不完全性影响的对策
　　（一）注意政府责任转移的问题，建立合理的制度安排
　　目前中国国情，政府不能把投资责任和服务责任完全转移出去，必须承担一部分的责任，因此，财政融资应该作为税务行业发展的补充。同时，政府在考虑市场融资契约的时候要考虑到低收入群体等问题对水价的影响，保护相当一部分群体和特殊行业的利益。我国针对水业市场化改革也出台了各种水价改革措施，限定了水业利润率，界定为低利润收益率。因此，在城市建设行政管理部门下建立供水和排水监管部门协调投融资各方，既能消除一定程度的不完全契约影响又能有效承担政府的责任，保证水业市场的健康发展，提高城市水环境质量。
　　（二）契约形式选择
　　1．融资问题是企业经营的基本问题，企业在融资中寻求最合适的资本结构或融资契约，以使企业融资成本最低，承担的风险最小[5]；也就是说，在给定投资机会成本的条件下，企业根据自己的目标函数和收益成本约束，在债权融资或者股权融资、长期契约与短期契约两种方式进行选择。政府是水务企业的所有权人，政府作为水务企业的“东家”，是融资的主体，而不是企业。因此，选择什么样的融资契约，涉及到契约缔结、制度安排的方方面面，要根据各地城市规模、财政状况、市政公用事业原有建设水平等方面的具体情况最出最优化的选择，既要保证国有资产增值保值，又要确保水务事业的公用性，也就是投资责任、服务责任的完全到位，即有利于企业的发展又要有利于人民的生产生活质量的提高，同时也要考虑到水资源的保护和水环境的改善。
　　2．不同的契约形式具有不同的控制和激励功能，在经济绩效上有不同的表现，“交易成本>契约形式选择>经济绩效”便是考察经济组织变迁的基本框架。治理结构和和约关系的匹配是契约形式中的重要内容，只有当两者匹配了，才能降低交易成本。因此，在缔结水务融资契约这样的不完全契约的时候要尽量考虑如何降低交易成本，使各方的博弈达到平衡，达到最高的经济绩效。
　　采用短期融资契约能够解决环境的不确定性导致契约内容不能全面的囊括所有可能发生的事情，能够较好的全面规定契约内容，解决了签定后的交易双方相互扯皮、增大交易成本的情况，短期融资契约一般适用于项目融资，政府一般通过引入特许经营权协议，采取灵活、有效的短期契约。
　　（三）尽量避免有限理性的影响
　　人的有限理性直接影响了以私人契约为基础的市场效率，使得交易成本提高，为了避免这种情况发生，交易双方将尽可能把契约写得完备一些，力图包括一切未来的不确定因素。
　　（四）尽量避免金融合同不规范带来的影响
　　长期以来，我国投资体制是单一的政府投资，中国水务企业基本上由各级地方政府所有，所需资金由政府提供，亏损由政府补贴，水务企业没有减亏的动力和压力，主要表现在：在管理体制上，政企决策高度合一，经营者的“内部人”控制的现象严重；在经营机制上，由政府颁布特许经营许可证，实行水务业垄断经营，容易产生垄断经营的“X-非效率”，而由于政府管理部门的有限性，在签约时难以争取相对优势的金融条款，导致金融合同失败。
　　一般来说，签订融资时的法律结构很复杂，比如项目所需资金究竟应该是多少，设施建成后对使用者收费的高低，以及私人一方所获得经营期的长短都会成为金融合约谈判的焦点，如果各地方城市政府缺乏法律或金融的专才，又不去聘请专业的咨询公司做顾问，在签定融资合同时，往往处于信息不对称的地位，比如，在 20 年或 30 年合同期内，投资人需要做些什么，政府做些什么，在这些关键问题没有明确规定，导致合同中的不确定因素增大，政府往往处于不利的地位。
　　金融合同不规范的影响在于，一旦地方政府难以承担由于金融合同不完善所造成的损失而毁约，或者由于地方政府换届而新任官员不再履行上届政府签订的契约，则会造成政府信誉的损失。
　　
　　参考文献
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　　[2]迈克尔·迪曲奇着.王铁生，葛立成译.交易成本经济学关于公司的新的经济意义[M]，北京:经济科学出版社，2006
　　[3]崔宏铁，中国公用事业民营化：基于契约的治理[J].深圳大学学报，2006，(1):81-85
　　[4]聂辉华，交易成本经济学：过去、现在和未来兼评威廉姆森《资本主义经济制度》[J]，管理世界，2004，(147):146-147
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