依法行政基本理论及其在交通行政管理中的运用

    摘 要：依法行政是行政法的一项重要原则，其基本涵义是指行政主体行使行政权力、管理公共事务必须由法律规定并依据法律进行。依法行政既是一种理念，也是一种活动；依法行政既是目标，也是过程，它贯穿于整个行政管理的始终。
　　关键词：依法行政 交通 行政管理

　　依法行政首先要求对行使行政职权的主体进行规范，做到职权法定、主体合法、机构适格，实现职能、机构和人员编制的法定化。
　　一、行政主体的含义及构成
　　一般认为，拥有国家行政权，以自己的名义行使行政职权，并独立地对行使职权行为产生的后果承担相应法律责任的行政机关（机构）或社会组织，是“行政主体”。
　　1.行政机关或行政机构。行政机关是指依法设立，具有独立编制、预算，能够对外行文，并独立行使行政职权的机关整体，包括国务院和地方各级人 民政府。国务院是最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关；地方各级人民政府是本级人民代表大会的执行机关和地方各级国家行政机关。
　　行政机构是指组成各行政机关的个体。国务院行政机构包括办公厅、组成部门（各部、各委员会、中国人民银行、审计署）、直属特设机构、直属机构、办事机构、组成部门管理的国家局、议事协调机构等。此外，国务院还设立十四个直属事业单位。
　　县级以上地方各级人民政府机构，主要有组成部门、直属特设机构（一般在设区的市以上设立）、直属机构、部门管理机构和议事协调机构等。如根据《公路法》，县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作。
　　2.法律法规授权组织。行政主体除了上述行政机关或机构外，还有法律、法规授权组织。即依据法律、法规授权取得行政主体资格并行使行政职权的 社会组织。主要是依法具有公共事务管理职能的事业单位，如公路局、运输管理局、海事局等，经法律、法规授权，有权依法对公路、道路运输、水上安全等实施监 督管理。
　　
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二、公务员的含义
　　根据《公务员法》的规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。包括中国共产党各级机关、各级人民 代表大会及其常务委员会机关、各级行政机关、政协各级委员会机关、各级审判机关、各级检察机关、各民主党派和工商联机关中，除工勤人员以外的工作人员。另 外，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位、使用行政编制的人民团体和群众团体中除工勤人员以外的工作人员参照《公务员法》管理。
　　三、行政行为的含义及论述
　　行政行为是指行政机关行使行政权力，作出具有法律意义、产生法律效果的行为。行政行为是行政机关依法行政的重点也是难点。行政行为主要有：
　　1.制定行政法规、规章和规范性文件。国务院依法定职权或依全国人大及其常委会的授权决定制定行政法规；行政法规名称：条例、规定、办法或暂行条例、暂行规定。
　　国务院组成部门、具有行政管理职能的直属机构、法律法规授权的具有公共事务管理职能的直属事业单位和国务院直属特设机构制定部门规章。部门规章名称：规定、办法。
　　省级和较大的市的政府（含省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的唐山、宁波、淄博和苏州等十八个市）有权制定地方政府规章。地方政府规章名称：规定、办法。
　　规范性文件是指行政机关为执行法律、法规、规章，依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令、指示等的总称。
　　2.作出具体行政行为。根据最高人民法院的司法解释（2004年1月14日），具体行政行为有20多种，但常见并在交通领域也适用的具体行政行为主要有：
　　（1）行政许可。行政许可是指行政机关根据行政相对人的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可的原则有：法定原则；公正、公平和公开原则；便民原则；信赖保护原则；救济原则；监督原则。
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　　行政许可的设定包括法律对行政许可的设定、行政法规对行政许可的设定、地方性法规和省级地方政府规章对行政许可的设定。部门规章和其他规范性文件不得设定行政许可。
　　（2）行政处罚。行政处罚是指行政机关或其他组织依照法定权限和程序，对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪或虽构成犯罪但依法不追究刑事责任的公民、法人或其他组织等给予的行政制裁。
　　（3）行政强制。行政强制包括行政强制措施和行政强制执行：{1}行政强制措施，指行政机关在实施行政管理的过程中，依法对公民人身自由进行 暂时性限制，或者对公民、法人或其他组织的财产实施暂时性控制的措施；{2}行政强制执行，指行政机关或者由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力 的行政决定的公民、法人或其他组织，依法强制其履行义务的行为。
　　行政强制措施的方式有：对公民人身自由的暂时性限制；对场所、设施或者财物的查封；对财物的扣押；对存款、汇款、有价证券等的冻结；法律规定的其他行政强制措施。
　　行政强制执行的方式有：排除妨碍、恢复原状等义务的代履行；划拨存款、汇款，兑现有价证券；将查封、扣押的财物拍卖或者依法处理；法律规定的其他强制执行措施。
　　依照执行机关的不同，行政强制执行的程序可以分为行政机关强制执行程序和申请法院强制执行程序。根据有关规定，具有行政强制执行权的限于公安、海关、税务等少数机关，大部分行政机关不具有强制执行权，因此许多强制执行案件是通过申请法院强制执行的。
　　交通方面的行政强制，如暂扣车辆；责令临时停航、驶向指定地点；责令其临时停航、停止作业；禁止进港、离港等强制性措施；禁止进港、离港，强 制卸载；拆除动力装置；暂扣船舶或者设施；强制拆（清）除或者恢复；强行拖离；强制设置标志；拆除违法设置非公路标牌；拆除违法建筑物、构筑物、埋设管 线、电缆；强制拆除收费设施等。
　　（4）行政征收。行政征收是指行政机关为了公共利益的需要，依据法律规定的职权和程序取得公民、法人或其他组织的财产。主要有税收征收、非税收费等。行政征用则是指行政机关为了公共利益的需要，依法使用公民、法人或其他组织的财产，并给予返还或合理补偿。
　　非税收费是指除税收以外，由各级人民政府等依法利用政府权力或提供特定公共服务取得，并用于满足社会公共需要而收取的费用。主要有行政事业性收费、政府性基金等。
　　交通方面的现有行政征收，如船舶检验费等。国务院自2009年1月1日起实施成品油税费改革，取消原在成品油价外征收的公路养路费、航道养护 费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费；根据《公路法》第三十六条，国 家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。
　　（5）行政确认。行政确认是指行政机关或法律、法规授权的组织依法对行政相对人的法律地位、法律关系、权利义务或有关法律事实进行审核、鉴别，给予确定、认定、证明并予以宣告。
　　交通方面的行政确认，主要有船舶、排筏、设施损害程度鉴定；交通建设工程质量鉴定等。
　　（6）其他具体行政行为。其他行政行为，如行政检查（交通建设工程质量监督检查、公路水运基础设施建设安全生产监督检查等）、行政奖励等。

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