高校绩效预算的评价方法及实施方案刍议

    摘要：高校实行绩效预算是教育体制改革的必然趋势，文章对绩效预算的评价方法进行了分析和思考，提出了一系列绩效预算指标体系，对高校绩效预算进行了探索。
　　关键词：高校　绩效预算　评价方法

　　　随着高等教育体制改革的不断深入，中国高等教育已从精英教育阶段迈进了大众化教育阶段，高校的办学规模不断扩大，办学层次越来越多，高等教育得到了前所未有的发展。然而，高校一方面经费投入不足，教育资源短缺；另一方面教育资源利用效率低下，缺乏办学成本控制。这一对矛盾严重地制约着高等学校的发展。要解决这一问题，高校需采用科学的预算分配方法，合理、有效地分配有限的教育资源，加强办学成本控制，提高办学效益。
　　不论作为准公共部门，还是作为非盈利性单位，高校都必须要通过预算方式从国家政府部门申请取得拨款，并且同时也要通过预算对其内部各职能部门分配拨款。因此，预算是高校的重要经济管理手段。我国以往的高校财务预算制度采用的是以投入预算为主的管理形式。然而，随着我国市场经济的不断发展，高校的资金来源呈现出多元化局面，其资金用途也更加复杂，以投入预算为主的财务管理形式弊端日渐暴露，客观上无法满足高校财务管理体制发展的需要。只有统筹财力资源和提高资金使用效益，引用以产出效果为导向的绩效预算管理形式，才能使高校财务管理体制的发展更上一层楼。
　　
　　一、商校实现绩效评价的必要性 　　
　　随着政府采购、国库集中支付等一系列措施的推行，部分高等院校在绩效预算管理方面作了初步的探索和实践。绩效预算的实施是一项庞大而系统性强的工程，在这一过程中，必须考虑诸多因素，才能使预算达到预定效果。实现高校绩效预算的必要性，主要表现在以下几个方面：
　　
　　(一)高校绩效预算编制不合理
　　绩效预算是近几年才引入国内的，在部分高校预算编制实践中，它缺乏对上一周期投入的合理绩效反馈和对未来项目的有效事前评估，造成了学校资金不能依据各部门的使命和项目目标的轻重缓急而合理分配。不仅如此，最关键的是高校各部门在编制预算时往往只着眼于短期利益、局部利益，容易导致局部投资过热，造成高校财务上的损失和经济压力的增加。与此同时，由于高校各部门多渠道的收入支出在预算编制时并没有纳入高校预算中，脱离了预算的监督管理。
　　
　　(二)高校绩效预算执行中问题重重
　　由于仍存在“重预算编制，轻预算执行”、“重分配，轻管理”的现象，直接影响高校预算在执行中对资金管理的绩效考核，并且预算执行全过程的监督环节较薄弱，财权、事权的匹配关系没有全面科学地建立起来，造成了各部门使命与项目目标、绩效测量指标脱节，使得下一周期的项目目标和绩效测量指标没有可靠有效的参考标准。另外，规范绩效预算执行的财务法规体系部分陈旧，已不适应当前形势，致使预算缺乏法规约束和制度保障。
　　
　　(三)高校绩效预算评价体系不完善
　　有效绩效预算评价机制的缺失，造成了高校各部门的效益意识薄弱，对完成未来的项目目标事前考虑不足，有时带有一定的盲目性和随意性。高校资金来源的多样性决定了高校的活动目标经常模糊不清，难以制定统一的高校计划目标绩效标准。由于信息不对称和现有绩效的失真，导致了绩效评价结果的应用存在很大困难并且绩效评价结果难与预算决策相挂钩。
　　
效果—新目标”的良性循环，促进高校服务能力的提升。
　　高校预算绩效评价是以绩效为核心，运用特定的指标体系，通过定量定性对比分析，对预算决策、配置、使用等水平所作出的综合评价。其内涵包括如下三个方面：
　　1.高校预算绩效评价是以预算绩效为核心的衡量、考核和评价。高校预算绩效评价所关注的核心因素包括：投入，强调财政支出纵向配置(上下级之间)的经济性和横向配置(同级之间)的经济性；效率，指教育产品和服务的产出率和合格率，强调高校的服务教率、服务供给能力、服务行为表现；成果，指满足公众(家长和学生)需要和宏观战略需求的教育产品及服务，强调高校所提供产出产生的实际效果；潜力，强调高等学校各层面的可持续发展能力和品质，尤其是财政支出对高校持续发展战略的支撑能力。由于预算绩效评价的重点放在战略、绩效、投入之间的因果关系上，高等教育发展的目标将更为明确，实现目标的策略和路径更为科学，提供资金支持的依据更为合理，有利于提高高校的整体决策水平和资源配置水平。
　　
　　2.高校预算绩效评价是事前、事中和事后相结合的监督评价。高校预算绩效评价具体包括预算编制中的决策评价、预算执行中的过程评价、决算中的结果评价，分别为预算编制和审查、预算执行和调整、决算审查提供信息支持和操作平台。绩效评价将贯穿整个支出预算周期始终，使预算编制、预算执行、决算三个支出管理环节有机地连接起来，综合成为一整套结构严密、整合一致的制度化管理体系，增强了支出管理的完整性、系统性、连续性，有利于全面提高高校的预算资金运行质量。
　　3.高校预算绩效评价，主要通过制定一系列关键绩效指标来考察其实际执行情况。高校预算绩效评价的一系列绩效指标是对预算活动进行多种情景演练和模拟的逻辑结果，具体包括：关键绩效指标，用以理性地确定项目计划的优先顺序：业绩表现衡量指标，用以监控优化项目的执行；绩效测评指标，用以综合评判项目完成效果。预算绩效评价能否产生预期效果，关键就是能否根据评价目的和重点，设计科学、适用、可操作和针对性较强的绩效评价指标体系。实际上，不同类别、不同层次的高校，可以在规范统一的框架体系基础上，结合单位的具体情况和特性，合理选择、组合不同的指标。并可以由不同的指标权重体现各自的差异性。各高校通过绩效评价指标，可将本单位的绩效目标及责任层层分解、细化、落实到支出分配和执行的各个环节、要素和个人，并及时获得业务执行效果的反馈信息：与预期标准进行比较、分析、评判，有利于强化预算对支出活动的监督控制效力；并且，预算绩效评价在硬化绩效指标考核的同时，也下放了一定管理权限，目的是让执行者拥有一定机动权，能够因时制宜，因地制宜，作出适度调控，以提高项目执行质量和资源使用效率。
　　
　　三、高校绩效预算的评价方法 　　
　　(一)制定绩效标准遵循的原则
　　在绩效标准的制定上，我们遵循“SMART”原则。“SMART”原则具体包括五个方面：
　　1.明确具体的原则(Specific)。目标必须是明确、具体的。所谓具体就是责任人的工作职责或部门的职能相对应的工作；所谓准确就是事先对目标的工作量、达成日期、责任人等都是一定的，可以明确。
　　2.可衡量的原则(Measurable)。绩效目标应是数量化或行为化的，验证指标的数据或信息是可获得的。
　　3.可获得的原则(Attainable)。绩效指标在付出努力的情况下可以实现的，避免设立过高或过低的目标。
　　4.现实可行的原则(Realistic)。在现实的物力、人力及个人学习和身体能力、资源的可利用条件下是可行的。
　　5.有时间限制的原则(Time-bound)。必须在计划中列入事先约定的时间限制，注重完成绩效指标的特定期限。

　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　(二)高校绩效预算的实施方法
　　根据战略绩效评价管理理论，平衡计分卡(BSC，Balanced ScoreCard)、关键绩效指标(KPI，Key Performance hdex)和层次分析法(ARP，Analytic Hierarchv Proces)是战略绩效评价管理体系得以运作的基本工具。来自管理学领域的这三大工具同样适用于高校预算绩效指标评价体系的制定。由于高校预算绩效评价指标体系是一个表现为“出人才、出成果、出效益”等多目标的系统，这一系统可以按层次分析法的思想，以动态的管理要求为对象，建立以绩效评价为核心，以财务综合实力为辅助的考核评价系统，全面揭示高校财务运行状况。因此，建立高校预算绩效评价指标可以使用平衡计分卡评价体系和关键绩效指标体系相结合的方法。借鉴英、美等发达国家高校预算绩效指标体系的做法，根据层次分析的思想，首先将高校的预算总目标划分为综合实力、运行绩效、偿债能力和发展潜力等4大层次，然后在这些层次中选取若干个关键绩效指标，对预算执行结果加以评价。
　　1.高校绩效预算引入平衡记分卡核算的应用。平衡记分卡的设计是从确定目标人手。然后针对不同的目标层，设计影响其结果及目标的关键绩效指标(KPI)，继而根据指标的执行结果与目标值的衡量，开展分析与检讨，查找漏洞与失误，激励先进与优势，达到最佳绩效管理目标。笔者运用平衡记分卡图表对某高校十五期间“211”工程专项资金绩效管理进行实践，为高校其他专项的绩效管理提供范例(图1)。
　　
　　院系(部门)绩效是学校总体绩效的基石。院系(部门)发展是学校发展的主力军。院系(部门)应该借鉴企业“三层四维战略性绩效评估”思想，全面评估院系(部门)绩效，并促进其加强绩效管理。
　　目前，不少高校实行的部门聘期目标及考核工具如果以平衡记分卡方法为指导，加以规范化，并充实和丰富相关内容，也可以成为院系绩效评价的工具。
　　学校总体绩效和专项事业绩效的评估必须考虑很多政治、经济、社会等多方面的因素其中很多目标难以量化。而且，过于详细的指标控制往往导致为指标而指标的风气。所以，应该针对大类项目、专项事业整体发展、学校发展关键性指标进行管理和评价，而将更具体的评价下移到院系层级。“项目评级工具”的做法很有借鉴意义。它的项目分类思想和问卷设计思想对于学校层级的评估是简便易行的。
　　对于高等院校预算绩效标准和指标体系的设计，应倡导开放式和成长性。也就是说，把标准和指标选择的权利交给基层，并鼓励自我评价和自我管理。当然，学校要设计一套关键指标和相应的指导性标准。
　　在关键指标的选择上，笔者倾向于分类确定关键指标的做法。如总体绩效指标、专项事业绩效指标、院系(部门)绩效指标、重大项目绩效指标、绩效合同基本条款等等。
　　至于绩效评价指导性标准，笔者倾向于标杆管理法，即选择同类高校相对优秀的绩效标准。同时，在奖励标准和惩罚标准之间，留下足够的空间，或者分不同档次设计奖励或惩罚标准。
　　
　　2.综合实力评价指标。
　　(1)财务指标。包括学校经费总收入、国家(含地方)拨款额、学校自筹 经费收入、科研活动收入、教学活动收入、校产净收益、捐赠及赞助收入、学校年末资产总额等指标。
　　(2)非财务指标。包括：学科建设评价指标。重点学科的数量，重点实验室的数量，有博士、硕士学位授予权的一级学科数量，博士学位授予点数量和硕士学位授予点数量。科学研究评价指标。重点学科的科研经费金额，SCI、EI、ISTP的论文数量，获得国家级奖励数量。人才培养评价指标。教师占全部教职工比重、专任教师人数占全部教职工比重，本专科生人数、硕士生人数、博士生人数和外国留学生人数。队伍建设评价指标。工程院和科学院院士人数、长江特聘教授人数、获国家杰出人才基金、获教育部跨世纪人才、获教育部高层次创造性人才计划资助人数。
　　
　　3.运行绩效评价指标。
　　(1)高校年度收支比，即本年度实际收入与本年度实际总支出的比率。该指标用以说明学校当年预算支出的平衡关系，是反映学校隐性负债状况的重要指标。
　　(2)经费自筹率，即自筹经费收入与学校总经费收入的比率。该指标反映学校对国家的依赖程度、学校自我筹措资金的能力以及努力程度。这一指标越大，说明自我积累和自我发展的能力越强。
　　(3)教学科研性资产收益率，即教学科研结余与平均收益性资产的比率。该指标的好坏是财务杠杆能否发生效用的先决条件，也是高校资产保值增值目标实现的源泉。
　　(4)校办产业资本增值率，校办产业资本增值率=(年末所有者权益一年初所有者权益)÷年初所有者权益。设置这个指标对于防止国有资产流失，促进国有资产保值增值具有重要作用。
　　
　　4.发展潜力评价指标。通过现金净额增长率、校办产业资产负债率和自有资金动用程度等指标从不同方面对财务风险进行分析，并在此基础上综合评价其发展潜力。
　　(1)现金净额增长率，现金净额增长率=(年末现金净额-年初现金净额)÷年初现金净额。现金具有广泛的支付能力，是学校财务活动和各项事业建设正常运转的重要保障。该指标直接体现了学校可支配和周转的财力状况，反映了学校事业建设的可持续发展能力。该比率越高，说明财务调控能力和对债务的支付能力越强。
　　(2)校办产业资产负债率，校办产业资产负债率=期末负债总额÷期末资产总额。校办企业在利用资产负债率制定借入资本决策时，必须充分估计预期的利润和增加的风险，在二者之间权衡利弊得失，作出正确决策。资产负债率越高，企业的风险越大。由于我国高校校办企业运行体制不规范，学校对其债务承担连带责任，因此，校办企业的资产负债率指标也应纳入学校财务预算绩效评价指标中。
　　(3)自有资金动用程度，自有资金动用程度=(应收及暂付款中非正常周转垫款+年末对校办产业投资+年末其他对外投资+年末借出款)/年末事业基金+年末专用基金]
　　5.偿债能力评价指标。偿债能力是指高校偿付各种到期债务的能力。通常用流动比率、速动比率和现金比率三项指标衡量高校短期偿债能力，以资产负债率、净资产负债率、净资产比率和利息保障倍数4项指标评判高校长期偿债能力。
　　(1)流动比率，即流动资产和流动负债的比率，表明每一元流动负债有多少流动资产作为支付保障。这一比率越高，债权人的安全程度就越高，高校的经营风险也越小。但流动比率过高会使高校的流动资金丧失再投资的机会。一般认为，高校的最佳流动比率为200％左右。
　　(2)速动比率，通常以(流动资产一存货)÷流动负债表示，代表高校以速动资产偿还流动负债的综合能力。速动资产是指从流动资产中扣除变现速度最慢的存货等资产后，可以直接用于偿还流动负债的那部分流动资产。应该说，速动比率比流动比率更能表现一个企业的短期偿债能力。一般认为速动比率为1：1较合适。
　　(3)资产负债率，即高校负债与总资产的比率。其反映总资产中有多少是借款筹来的，体现高校的长期偿债能力。在投资报酬率大于借款利率时，借款越多获利越多，同时财务风险也越大。而举债比率过小，则不利于高校扩大规模。
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按通行标准，资产负债率一般为40％～60％，过高或过低都对高校的发展不利。
　　(4)现金负债比，现金负债比=年末累计负债额，年末现金余额(年末现金余额=库存现金+银行存款+短期证券投资+其他货币资金)。现金负债比反映了学校现金储备对外债的承受程度。高校是社会公益事业单位，尽管其在发展过程中为实现办学目的可能要运用举债手段来筹集短期资金，但不能把学校的财务状况长期置于“负债经营”的状态之中。因此，现金负债比应处于一个较低的水平。
　　在预算绩效评价体系中，有时难以根据计划多重目标界定“成功”标准。如何应用评价结果修订计划，从利益相关者获得准确信息；如何促进评价结果为政策制定者使用；如何确保评价反映了对理论和政策良好的理解、采用更好的评价模型、工具和数据等问题，都需要在实践中采取一定的对策与措施以提高预算绩效指标的评价效果。
　　根据绩效分析的指标体系，各项分析指标可用以下方法计算。
　　a.资源利用率，高校资源利用率主要包括两类资源利用率。一是教学资源利用率，根据高校占地面积、建筑面积、师资数量、实验设施等硬件条件，计算出在校学生规模，根据在校生规模可以计算出应有预算收入，将应有预算收入和实际预算收入比较，就是教学资源利用率。
　　教学资源利用率=实际预算收入÷应有预算收入×100％
　　二是科研资源利用率，根据高校师资和设备能力可预测出科研服务收入，将实际科研服务收入与预算收入比较，就是科研资源利用率。
　　科研资源利用率=决算科研收入÷预算科研收入×100％
　　b.战略目标实现率，战略目标实现率从财务角度可理解为重点收入项目和重点支出项目实现率两类。
　　重点收入项目实现率=重点收入项目实现额÷重点收入项目预算额×100％
　　重点支出项目实现率=重点支出项目支出额÷重点支出项目预算额×100％
　　c.部门贡献率，部门贡献率是指部门实现预算收入的比率，另外根据部门贡献率还可以计算部门贡献差异率。
　　部门贡献率=部门实际预算收入÷部门预计预算收入×100％
　　部门贡献差异率=甲部门贡献率-乙部门贡献率
　　d.全员劳动产酬率，全员劳动产酬率包括预计劳动生产率、实际劳动生产率和劳动报酬率三个指标。
　　预计劳动生产率=应有预算收入÷全校平均教职工人数
　　实际劳动生产率=实际预算收入÷全校平均教职工人数
　　劳动报酬率=实际人员经费支出÷全校平均教职工人数
　　e.部门投入产出率，部门投入产出率是指按部门人员编制或学生数核定的预算支出与实际支出、完成事业的比率，包括部门预算使用率、事业完成率和部门投入产出率三个指标。
　　部门预算使用率=部门实际使用预算÷部门预算支出×100％
　　部门事业完成率=完成事业项目数÷核定事业项目数
　　部门投入产出率=部门事业完成率÷部门预算使用率
　　f.财务预算执行率，财务预算执行率包括预算收入执行率、预算支出执行率和生均培养成本率。
　　预算收入执行率=实际预算收入÷预计预算收入×100％
　　预算支出执行率=实际预算支出÷预计预算支出×100％
　　生均培养成本率=实际预算支出÷全校平均学生人数
　　
　　四、高校实行绩效预算的意义 　　
　　总之，与高校办学水平综合评价和教学水平评价相比，预算绩效评价指标在高校的实际应用尚处于探索阶段，相关的研究比较少，实际操作中面临的问题还很多，尤其是由于学校类型不同、层次不同，还难以拿出统一的各项指标评价标准。另外，实际开展预算绩效评价时还有很多工作要做，如预算绩效目标的确定和分解问题，尤其是已有资产的计价、校内服务项目的收费以及产出的数量化计量问题等，还需要广大财会理论和实际工作者去进一步探索和完善。但可以肯定的是，在高校中运用本评价指标体系将有助于各个部门按照成本效能、效益效能、水平效能原则优化配置资源，大大提高预算绩效评价结果的准确性，对于高校合理分配有限的资金、提高资金运行效益有着重要意义。

　　参考文献：
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