回顾高校预算管理改革引入绩效预算管理模型

    预算管理是高校财务管理的一个重要组成部分，是高校财务制度改革的一项重要内容。高校预算管理是利用预算对高校内部的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调高校的办学活动，完成既定的办学目标。但是随着高等教育管理体制改革的深化，高校办学规模迅速扩大，办学层次逐步加深，资金的流量迅速增加，高校办学效益越来越被重视，经济效益地位也日益突出。传统的预算管理模式已经解决不了目前高校普遍存在的教育经费使用资金投入与产出不相符，资金使用效益不高等问题了。所以目前我国高校急切需要一套科学合理的预算制度来对高校有限的资源进行合理配置，形成以目标为导向、预算为主线、部门为基础、绩效为核心的绩效预算管理模式，用以提高资金利用效率，实现预算管理与绩效管理的有效整合。
　　
　　一、回顾高校预算模式的变革 　　
　　伴随着我国预算决策过程由功能预算决策过程向部门预算决策过程的转变，财政预算编制模式也经历了由传统渐进式基数加增长预算模式向现代零基预算模式的转变。高校预算管理的改革也得到了广大学者、专家的关注。
　　 　　
　　(一)基数加增长预算编制方法
　　以往高校编制预算大多使用的是增量预算法，即基数加发展的编制方法，以过去水平为基数，综合考虑经济社会发展速度与各项增支因素，在做适当增减的基础上形成新的预算。这种预算编制模式，操作简便、延续性强，工作效率高，财政部门拥有较大的自主权，预算编制成本低。但其存在的问题是这种编制方法实际上是在认定过去是合理的、正确的前提下，无需改进，沿袭下去的。可是往往基数本身很难说明其具有合理性，很可能使偶然性收入或原来不合理的支出继续存在，造成预算的浪费或是不足。因此，这种增量预算模式便伴随着预算管理过程的改革而逐渐由零基预算所替代。
　　
　　(二)零基预算编制方法
　　零基预算其全称为“以零为基础编制计划和预算的方法”，是指部门或单位在编制年度预算时，不以上一年度的预算安排为依据，而是一切从“零”开始，按照一定的标准重新审查和评价预期安排的各个项目，并根据效率优先的原则对项目进行排序，最后结合事业发展的需要和财力的可能作出预算决定，以此为基础编制预算。此预算编制方法是由20世纪60年代美国皮特，A.菲瑞在得克萨斯仪器公司创立。70年代首先在美国被引人政府预算，80年代以来，这一新方法在世界各国获得广泛应用。、2000年起我国高校财务预算编制开始采用零基预算法。
　　
　　与增量预算编制方法相比，零基预算法虽然具有：能合理、有效地进行资源配置；考虑项目的重要性及子项目之间的平衡关系，能够按照重要级别进行优先筛选；有利于提高员工的积极性和创造性；有利于发挥基层单位参与预算编制的积极性和创造性；有利于提高预算编制科学性等。但是由于我国正处于经济的转型期，单纯使用零基预算方法在我国高校中存在许多不足。
　　
　　
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二、引入绩效预算的必要性 　　
　　正是由于传统的预算编制方法、管理方法中存在许多问题。已经无法满足高校办学规模不断扩大，资金来源渠道多元化，竞争越来越激烈的现状，那么将绩效预算引入高校是很好的尝试。采用新的预算编制方法，改变原有只重视费用支出，不重视费用支出使用效益的局面，使资金的支出结构更加合理，资源配置更有效率。
　　
　　(一)传统预算管理存在的问题
　　1.传统预算编制方法不够科学合理、资金使用效率不高。长期以来，大部分高校一般都沿用“增量预算法”，以上年度收支为基数，结合多年收支影响因素来确定当年收支计划。这种方法过于依赖上年度的收支基数，不够科学合理，容易使某些不合理的支出继续存在。而高校规划发展的新项目往往难以得到安排，这样会导致部门之间横向攀比，形成“重要钱，轻效益”的现象。后来推行的“零基预算法”是对高校预算管理的一种尝试，但处在经济转型中的大环境下，高校在推行“零基预算法”的过程中也存在许多不足。它在运行过程中只重视成本费用支出，不重视费用支出的使用效益。在年初预算分配时只考虑部门人员和学生规模的因素，而没有考虑部门的绩效情况，各部门基本上是没有钱就申请追加预算，到年底突击花钱不留余额，不管预算合不合理，钱花得有没有效益，单纯地把预算指标的完成当成预算执行情况的好坏标准。
　　2.预算管理意识淡薄，奖惩力度不够。长期以来，高校的办学经费基本上靠国家财政拨款，学校只是按照上级批准的拨款计划编制预算，简单地按开支标准管理支出，学校的教学、科研及其他管理部门没有积极主动地参与预算编制，只是被动地接受财务部门下达的预算指标，未能充分调动各部门理财的积极性。
　　高校缺乏有效的预算管理激励和约束机制。考评绩优部门没有奖励、绩差部门没有惩罚。各部门只是盲目地争夺资金，抱着只要争来的就是自己的。到年底通通花光的思想，既无长期打算又无统筹规划，更谈不上绩效管理。财务部门只能在部门之间争取平衡，导致对于资金使用跟踪调查的疲软。
　　3.预算监管体制不健全，执行力度弱。由于大部分高校没有建立预算网络管理，预算的执行和监管一直处于无力的状态。往往高校预算经费下达至4各部门、院系后，使用权就在各部门负责人手里，预算在执行上财务难以控制。有的高校在预算执行中随意调整，使预算管理失去其严肃性、严格性。一些高校尚未建立健全预算管理和监督制度，致使预算的控制力度不够，预算执行的约束力不强，监管也流于形式。
　　如预算考核评价缺乏有力的参考依据。大多数高校还在采用传统“基数加增长型预算法”或“零基预算法”编制全年预算，并没有将预算资金的分配与各预算执行单位的绩效紧密结合。高校内部各部门的经费预算也没有与他们的工作任务和取得绩效相挂钩。所以预算管理没有充分发挥考核、评价功能，预算管理工作绩效与高校内部各部门的考核和奖惩脱节。
　　目前西方国家绩效评价主要通过绩效指标，运用绩效指标提供高校运行状况的准确信息，衡量高校完成战略目标情况。而我国目前有了衡量教育类专项经费的指标体系，对于部门经费预算执行的评价尚处于研究阶段，没有可参考的有力依据。
　　
　　(二)运用绩效预算管理的现实意义
　　1.绩效预算的简介。绩效预算是美国在1949年首次提出的一种预算编制方法，它把市场经济的一些基本观念融入到公共管理之中。绩效预算是指要阐述和明确请求拨款所要达到的目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况，包括绩、算、效三要素。绩效预算的核心是通过制定支出的绩效目标，建立绩效预算评价体系。逐步实现对资金注重投入管理转向注重对支出效果的评价，所以绩效预算是一种结果导向型的预算。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　2.为了适应高等教育发展变化。高校作为全额拨款事业单位，在当前全球经济危机不断、市场经济日益深化、高等教育规模不断扩张、竞争不断加剧、资金来源渠道不断增多的背景下，如何提高高校预算资金的
使用效率，减少不必要开支、降低成本、最大限度发挥资源效用，成为政府或投资者对高校的考评标准。高校也应更加重视自身的经济效益，追求教育成本的回报率。实行绩效预算管理，能够提高高校的“用钱效益”，优化资源的配置，对于解决经济快速发展对教育经费的需求和有限教育资源供给之间的矛盾具有重要的现实意义，也将成为今后财政改革的必然选择。
　　3.为了高校长期稳定的发展。高校虽然不属于盈利性组织，但是在实现社会效益的同时能够追求经济效益也是不容轻视的，这也关系到高校的长期稳定发展。因为高校的办学规模扩大、教学质量提高、人才培养、科学研究等活动都是以资金为后盾的。那么怎样管好资金用好资金，对资金的使用效率进行评价、考核，改进资金的配置方案，提高高校的资金效益和管理水平，就对高校的长期发展具有了重要意义。
　　绩效预算管理就能将高校的战略目标与绩效联系起来，并用指标体系监控部门资金的使用情况，对其绩效完成情况进行评价，从而能够合理地筹集、分配和使用资金，保证学校的长期稳定发展。
　　
　　三、构思绩效预算的管理模式 　　
　　(一)确立高校绩效总目标和部门目标
　　绩效总目标是高校预算管理中的“灵魂”，是绩效管理的起点和基础，处于管理的核心和支配地位，掌控整个目标体系的全局，对学校或部门持有长期有效的宏观指导作用。建立系统、科学的目标体系是绩效预算管理能够顺利运行的基础条件。
　　部门孤算是高校绩效管理的基础工作和最重要的环节，是绩效管理具体落实、完成绩效评估的基石。高校总目标具体化就是部门目标，那么部门预算是部门目标的反映。部门目标应是对总体目标的分解，使各部门目标之间不再是各成一派的分割状态，而是在总目标的统领下既相互协调，又相对独立的关系(如图1)。
　　
　　(二)制定年度绩效计划，提交绩效报告
　　年度绩效计划是连接学校或部门战略目标和日常工作的纽带，通常在编制年度预算时根据部门战略目标确立。各部门年度绩效计划必须明确确认以结果为导向的绩效目标，还要具体规定衡量目标的评价指标和标准。
　　要求部门管理者定期或不定期提交绩效报告，通过指标衡量、跟踪考评部门年度绩效计划的进展情况，绩效目标的完成情况。
　　
　　(三)实施绩效考评，完善激励约束机制
　　1.建立绩效评价小组。尽管绩效报告能够从一定程度上对年度绩效计划与实际完成绩效情况进行比较，反映绩效目标完成情况，但毕竟绩效报告是由部门自己提供的，在公正性、客观性上缺乏说服力，所以需要建立一支脱离部门之外的组织进行评价。目前，许多西方国家绩效评价工作由财政部、审计署、国库部等独立部门完成，对于高校的部门预算管理我们可以选择财务、审计、国有资产、教学等职能部门代表和专家组成评价小组。
　　2.科学设置评价指标，确定评价标准。绩效评价指标是衡量目标实现情况的依据，所以指标的设置要遵循整体性、科学性、可比性、可操作性等原则，要与部门工作目标有关联性，把经济性、有效性及效益性结合起来。再确定评价标准作为考核的基本依据，将各项指标与评价标准进行比较，分别对现象的各个方面进行单因素考核。最后，运用指数法对各项指标盼考核结果进行汇总，形成一套全面反映预算绩效的综合考核数值，用以掌握预算在执行过程中是否偏离目标，判断预算执行是否合理，完成预算的全程跟踪监控过程。
　　3.运用绩效评价结果，完善激励约束机制。通过专设的绩效评价小组对部门绩效评价评比的结果，分出绩优、绩差等级，并反馈于管理层，从而安排、调整下一年度预算和工作计划。对于绩优部门可以将本年预算结余结转到下一年度继续使用，或下一年度按比例多安排预算；对于绩差部门可以考虑对其资源配置适度减少并追究责任主体。这样部门管理者不会再像以前那样担心本年度预算结余年底会被全额收回，导致下一年度削减预算，出现年底突击花钱的现象。同时可以宣传学习绩优部门的执行经验，促使高校整体预算执行优化，使资金分配高效合理，缓解资金压力。
　　
　　四、结语
　　通过绩效预算管理模式的引入，能够促使资源配置高效、合理，实现“目标—投入一产出—效果—新目标”的良性循环，保持长期稳定的发展。当然这种绩效预算管理模式也不是完美无缺的，目前在指标体系构建和评价标准的确立问题上，它还是一个理论框架、一种管理思想或管理理念'尚未完全发展成为一个成熟的管理工具，充其量也不过是一个尚处于研制阶段的管理工具。目前针对教师绩效评价、图书运行绩效评价、后勤部门绩效评价等的分块研究较多，但是针对高校整体内部预算管理问题设计的指标、标准是十分庞大的，所以在建立和应用上也存在一些难题，如自动化问题、指标量化问题、执行难度问题、人员素质问题等等。需要我们在以后的研究中不断地完善和解决。
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