对完善“省直管县”体制改革的思考

摘要：目前我国省直管县体制改革内容主要包括“强县扩权改革”和“省直管县财政改革”。本文探讨了我国省直管县体制改革的可行性条件，并针对改革过程中存在的问题提出了相关建议。
　　关键词：省直管县 可行性分析 改革建议
　　
　　“省直管县” 体制改革具体是指：省、市、县行政管理关系由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。
　　一、“省直管县”体制改革的可行性分析
　　 （一）制度保障。计划经济体制下的政府是高度集权的全能型政府，政府完全包揽经济和社会事务。为了巩固其高度集权的需要，政府不得不以增加管理层次来缩小管理幅度。改革开放后，市场经济体制彻底打破了传统的管理思想和行政管理模式，资源配置模式由政府主导型被市场主导型所取代，各级政府不断转变政府职能，把主要职能转变为宏观调控。市场经济体制的建立和完善为省直管县提供了制度保障。
　　（二）技术保障。随着科学技术和信息化进程的不断加快，以及国家对电子政务工作重视程度的日渐加深，以电子计算机为基础的各种现代办公手段越来越发挥着重要作用。随着电话、电视的普及，特别是计算机、互联网、远程通讯等现代技术手段运用水平的提高，上下级政府之间以及政府职能部门之间的网络沟通已经初具规模，日趋完备。政府内部可以通过网络沟通和信息共享，促使行政绩效的改善和提高。在政府信息化条件下，新技术的应用使传统行政管理方式发生了重大变化，为政府减少层次、扩大管理幅度提供了有力的技术保障。
　　 （三）部分省市改革试点取得成功经验。近年来，围绕强县扩权问题，浙江、山东、广东、湖北等省率先做出了尝试。他们按照放权放手原则，抓住扩大县（市）经济社会管理权限这一关键，大力推进体制创新，为增强县域经济整体实力、加快县域经济发展不断营造宽松的政策环境。改革是一个循序见进的过程，全国十多个省份的改革实践，为整体推进强县扩权、省直管县体制改革，积累了宝贵经验，为政府层级改革找到了路径。
　　
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二、“省直管县”体制改革中存在的问题
　　(一)改革配套措施不到位。目前全国各省份的“强县扩权”和“省直管县”的改革试点，主要是下放经济管理权限，即把地级市的部分经济管理权限（主要集中在财政管理权限方面）直接下放给县一级，省对县的财政实行直管，实行省—县二级财政体制，而由于目前“省直管县”的行政管理体制改革还尚未推进，县级的人事管理权以及土地、金融、工商、税务等管理权仍在市的垂直领导之下，市县财政部门之间的隶属关系难以真正脱钩，县级政府部门的事权和财权不能相匹配，客观上导致了市管县行政管理体制与“省直管县”财政管理体制之间的不协调，使“省直管县”改革进程受到较大的制约。
　　(二)“省直管县”扩大了省级政府的管理半径，省级政府管理难度增加。海南建省时只有19个市县，人口615万人，市县平均管理人员在32万人左右，与全国其它省份相比，面积较小，人口较少和市县数量少是其特殊的条件，实施“省直管县”体制改革，不会出现大的体制问题和社会风险。而其它省份不具备或不完全具备这些条件。如我国的西部地区尤其是民族区域自治的地区，地广人稀，而河北、河南、四川等省份则市县数量较多。如果在这些地方实行省直管县，省级政府的管理规模和管理幅度过大，增加了省级政府的管理责任和管理难度。
　　（三）市级部门“省直管县”体制改革后的发展困惑。在针对“市管县”诸多弊端的基础上所进行的“强县扩权”和“省直管县”体制改革取消了地级市管理层次和市管县体制，表面上削弱了地级市的中心城市功能，使地级市在体制改革后的发展方向变得捉摸不定。是撤销市级行政建制还是继续保留行政级别和待遇，仍由省直辖，以及如果保留，其发展战略该如何调整是一个需要慎重考虑的问题。
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　　(四)催生了扩权县与原隶属市之间的矛盾，挫伤了市、县的积极性。全国各省份的“省直管县”体制改革，目前还仅限于财政体制，还没有真正涉及行政体制问题，扩权县和原隶属市在行政关系上还存在有上下级关系。对于扩权县政府部门既要主动维护与省级政府部门的话语权，还要正确处理和维护好与原隶属市政府部门的关系。这就增加了这些县（市）主要领导进行协调的工作量；而面对“省直管县”的必然趋势，原隶属市领导和相关部门对于县级部分事务想管却不敢管，这无形中催生了扩权县与原隶属市之间的矛盾，影响市、县经济发展的积极性。
　　三、完善“省直管县”体制改革的建议
　　(一)优化改革配套措施。稳步推进“省直管县”行政管理体制改革，财权和事权要匹配，以事权确定财权。将现有法律、法规许可的理应属于县级部门的各方面管理权限逐步全部交还给县，使县依法拥有审批权、财权、事权等方面的管理权限。对目前有关法律、法规规定只属于省级政府及地级市政府的一些管理权限，从实际出发，通过修改法律、法规等法定程序下放给实施“省直管县”体制改革的县，对于经济管理权限，要“依法下放，能放就放”，让县级政府部门拥有更大的自主权，真正实现县与地级市在管理权限上的平等。
　　(二)转变政府职能，缩小省级政府的管理规模和管理幅度。政府职能应进一步转变以适应体制的改革，在市场经济条件下，政府职能转变主要体现在政府在各领域的不同角色定位：1、政府在经济领域中的角色定位，逐步退出生产经营领域。2、政府在公共服务中的角色定位，改革政府行政审批功能。3、政府在社会职能中的角色定位，调整政府机构功能。随着政府职能转变的深入和管理权限的下放，大量具体事务将由县级行政单位解决，省级的工作总量逐步减少，省级政府的管理规模和管理幅度难题得到有效解决。
　　（三）市级机构改革发展的战略调整。“强县扩权”和“省直管县”体制改革后，地级市的管理区域会缩小，但行政级别不会取消，管理趋向专业化，这就需要地级市的领导人全面审视和重新调整战略规划，从整体上把握发展大局，加强地级市的城市中心功能，进一步发挥其在经济社会发展中的核心和带动作用。目前我国发展方向主要是工业化、城市化，地级市应该合理规划，统筹发展，提高城市核心竞争力，充分发挥地级市在未来的“两化”中的核心作用。
　　(四)正确理顺市、县关系，调动市、县积极性。在推行“省直管县”体制改革过程中，特别是在未能有效解决行政体制和财政体制的矛盾之前，要正确处理好地级市和所辖县的关系，大多地级市通过多年的建设，形成了当地最为重要的政治、经济、文化中心。“省直管县”以后，地级市的软硬件设施优势依然明显，地级市和扩权县要树立资源共享的理念，避免相互攀比和重复建设，让有限的资源发挥最大的效益。并且应该注重调动与发挥地级市和所辖县两个层面的积极性，减小体制改革对基层财政的冲突，既不影响地级市和中心城市的发展建设，而且又使县域经济和农村经济社会发展迈上一个新台阶，协调好扩权县同原上级市之间的利益关系。

　　参考文献：
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