欠发达地区统筹城乡:有序推进土地管理制度改革

[摘要]统筹城乡的关键是解决好“三农”问题，而土地问题又是解决“三农”问题的核心。为了真正实现“以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展”的战略目标，必须有序推进农村土地管理制度改革，充分盘活农村土地资源和资产，使农村土地由潜在的社会财富升华为统筹城乡发展。文章认为，借鉴成渝改革试验区的实践，从农村土地问题的原因及寻求的解决途径来看，欠发达地区农村土地管理制度改革应确立的总体思路是：做实产权主体，稳定、巩固和完善农村土地承包经营制度，放开、搞活和规范农村集体建设用地。
　　[关键词]欠发达地区；统筹城乡发展；土地管理制度改革；成渝为例
 
　　《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》指出，有序推进农村土地管理制度改革，坚决守住耕地保护红线。欠发达地区为了真正实现“以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展”的战略目标，必须有序推进农村土地管理制度改革，充分盘活农村土地资源和资产。深化农村土地管理制度改革的深层问题之一是如何使农村利用自己的集体土地财产权实现更大的价值，如何让农民以土地的权益参与工业化和城镇化并从中获得更大的实惠，这是创新农村集体建设用地流转制度的根本目标和价值取向。
　　
　　一、农村土地问题的原因及寻求解决的途径
　　
　　当前，与中国将近一半人口的农民利益息息相关的农村土地制度问题尚未完全解决，农民的土地和宅基地资产无法变成可以流动的资本，这既使继续务农的农村居民的利益受到损害，也给转向务工、务商的新城市居民安家立业增加了困难。
　　原因之一，农村单户经营规模小，经营所得少。虽然一些农民成为城市居民，但他们让出的土地再次被集体经济组织成员均分，土地规模经营依然小，土地零碎，流转价值低。可寻求的解决途径：通过稳定土地产权关系，消除产权的模糊性和不确定性，积极促进土地流转，使土地资源适当集中在具有生产优势的农民手中。
　　原因之二，土地经营模式呈现较强的封闭性。农民、土地、经济福利和政治权利被紧紧捆绑一起，集体外部人很难进入其中，土地资源配置效益低。可寻求的解决途径：开放土地经营模式，减轻甚至解除特殊福利、政治权利和身份对土地的依附，使土地作为生产资源进行市场最优配置并作为生活保障。
　　原因之三，农业技术水平低，农产品质低价低。青壮年农民普遍外出打工，留守的劳动力难以承担生产技术的任务。可寻求的解决途径：培养现代农业经营人才，加强农业技术服务，对农业生产者设立技术准入“门槛”。
　　原因之四，政府对农村基础设施、公共事业投入不足，农民人均产值低、拥有城市居民所没有的土地和宅基地作为生活保障。可寻求的解决途径：加大政府投入，完善小城镇基础设施，鼓励农民集中居住在小城镇，加快发展
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二、三产业。
　　
　　
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二、成渝试验区土地管理制度改革的实践
　　
　　近年来，为促进和规范农村土地流转，全国各地结合本地实际，探索出了许多较好的经验和做法，丰富和完善了农村土地流转的既定模式。就欠发达地区的中西部而言，出现了湖南浏阳市“股田制”模式、宁夏平罗县“土地信用合作社”模式和四川成都温江区模式等。
　　
　　(一)成都市土地管理制度改革的举措
　　成都市被确定为统筹城乡综合配套改革试验区后，中共成都市委、成都市人民政府在《关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》提出了到2017年土地规模经营率要达到75％的目标。在土地管理制度改革方面，该《意见》围绕土地向规模经营集中的问题，基于推进市场化改革、增强统筹城乡发展的可持续动力的设想。提出：“促进城乡生产要素自由流动。推进土地管理制度创新，积极推动农村集体土地资本化，进一步探索集体建设用地使用权流转办法和健全农村房屋所有权登记流转制度。”这项改革，就是让农村土地使用权和农民房屋所有权进入市场流动，真正赋予农民具有自己救自己、自己解放自己的条件。明晰产权一确权一流转—使农民成为有产阶级，改变成都市农村一家一户、自给自足小生产方式，为更广泛地引导社会资本进入农业农村领域创造条件。当前的具体工作是：要在农村土地和房屋产权制度改革上有所突破，重点是针对农村土地、房屋产权所有者“虚置”和生产要素不能自由流动的问题，着力建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的制度和机制，按照有关法律、法规明确农村产权主体，推动土地承包经营权、农村集体建设用地使用权和农村房屋产权流转，发挥市场配置资源的基础性作用，促进土地、资本和劳动力等生产要素价值的最大化。为了给农村生产要素的流转搭建平台，当前正在进行土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权确权、林权确权和农村房屋确权等五项登记。2008年11月，全国 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一家农村产权交易所在成都挂牌并开始了 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一起拍卖，每亩集体用地使用权80万元，这是同地同价的 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一步，但与国有土地的数百万元还有差距。
　　
　　(二)重庆市土地管理制度改革的举措
　　2009年国发3号文件要求“建立统筹城乡的土地利用制度”。加强土地整理工作，支持和指导重庆创新土地整理复垦开发模式。严格农村宅基地管理，保障农户宅基地用益物权。稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。设立重庆农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验，逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，率先探索完善配套政策法规。加快重庆土地利用总体规划修编，按照“前期适当集中，后期相应调减”的原则，在近期新增建设用地总规模不变的前提下，试行两年增加土地利用年度指标、后几年相应减少年度指标的管理方式，积极推进征地制度改革。这是我国在新的历史时期探索统筹城乡、推动区域整体协调发展的重大战略部署。就农村集体建设用地流转而言，重庆和成都改革试验区已经成为我国先行先试的前沿阵地。
　　2008年，重庆市人民政府办公厅颁布的《关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见(试行)》(渝办发[2007]250号)是重庆市农村集体建设用地流转的政策依据，该文件指出：“积极运用建设用地指标置换与周转政策，支持农村集体建设用地使用权及指标跨区域有偿合理流转与转让”。2008年，重庆市政府又颁布了《重庆农村土地交易所管理暂行办法》(渝府发(2008]127号)。2009年，重庆市人民政府为贯彻落实国发3号文件，颁布文件规定：本届政府任期内，要全力推进18项攻坚任务，其中包括“设立运作土地交易所”。2008年12月4日，重庆在全国首家农村土地交易所正式挂牌成
立。国家国土资源部副部长鹿心社在重庆农村土地交易所正式挂牌成立仪式上表示，希望其建设成为立足西南、辐射西部和面向全国的农村土地交易大市场，为重庆和全国统筹城乡发展作出积极贡献。对于土地交易所，其基本功能是集合农村建设用地转让的买方和卖方，通过公开竞价发现价格、完成土地转让和配置建设用地资源。土地交易所由政府负责筹办，主要是审查交易所可行方案，’准备交易所章程，确立监管机构的权限和责任，建立交易所的治理结构，纳入试验区改革试验方案。重庆是我国西部的中心城市，在实现国家西部大开发战略中具有重要地位，率先在重庆成立土地交易所，可以为加快西部新农村建设筹措更多资金，也有利于增强西部中心城市的带动和辐射作用。重庆市农村土地流转的形式较多，归纳起来主要有转包、出租、转让、互换和人股等五种基本形式，其中转包形式比例最高，超过土地流转总量的1／2，其次是出租和转让，分别占20.31％和17.18％。
　　当前，重庆农村土地流转呈现出流转进程趋于加快、主体趋于多元、形式趋于多样、行为趋于规范、目的趋于市场、效果趋于彰显和纠纷趋于增加等特点。当然，重庆农村土地流转也存在一些不容忽视的问题，主要表现在以下四个方面。一是土地流转总体规模偏小。目前，全市土地流转面积仅占承包地面积10.89％，流转面积最小的区县仅达250亩，流转比例最小的仅为1.05％。二是规模化经营程度不高。土地流转大多是以农户间的转包、转让和互换方式为主，以农户的自发和自愿为主，通过村社集体或其它中介组织流转的比例较低，能有效推进土地规模经营的出租、入股方式占比仅为20.31％和1.18％。三是土地流转行为不规范。土地流转合同化程度不高、合同条款不全、流转程序不当、项目审批不严和擅自改变土地用途等问题容易引发较多矛盾及纠纷。一些没有签订土地流转合同或合同内容不完善的，受利益驱动，流出方单方面毁约；乡村集体经济组织没经过撂荒农户的同意，将撂荒土地流转给第三方经营；部分地方村组集体土地和“四荒地”未经社员大会或社员代表大会通过，村组干部擅自操作，损害农民利益；一些承租方在租赁土地后，未经有关部门审批同意，擅自改变土地农用地性质，甚至用于房地产开发。四是耕地撂荒现象不容忽视。承包耕地撂荒呈现覆盖范围较广、地区差异较大和占比上升等趋势，在分布上表现为农村劳动力外出多的地方撂荒多、自然条件差的地方撂荒多和城郊及交通便利的地方撂荒多。
　　
　　(三)土地利用及耕地保护面临的主要问题
　　首先，土地利用规划问题。没有与经济社会发展相协调的土地总体规划支撑，难以保障实施城乡建设规划和重大项目的建设用地需求，不利于加快推进统筹城乡改革。目前，土地利用规划周期长，而试验区经济社会环境变化迅速，规划编制水平还存在局限性，难以完全预测经济社会发展趋势，在实践中需要
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调整规划。而调整规划一旦涉及基本农田，无论面积大小均需上报国务院批准，这一过程环节多、批件多、周期长，不利于重大项目的迅速推进。
　　其次，征转用审批权限问题。按照现行农用地转用审批管理规定，国家级重大建设及中心城市实施规划涉及农用地转用需报国务院审批，同时，按照现行土地征收审批管理规定，征地涉及基本农田或者耕地超过35公顷、总面积超过70公顷的需报国务院审批。在当前加快推进统筹城乡改革的背景下，一方面，成渝将有更多的国家级重大基础设施等项目需实施；另一方面，主城核心区建设要加快步伐。目前的农用地转用和征地审批程序报件多、要件多和审批周期较长，在现有模式下存在建设用地需求与严格审批要求之间的矛盾。
　　最后，农村集体土地流转问题。成渝就农村集体土地流转开展了一些探索，但还没有形成公开、透明的农村集体土地流转市场，不利于保障农村集体经济组织和农民的合法权益，不利于深入推进农村集体土地管理制度改革。
　　
　　三、欠发达地区有序推进土地管理制度改革的总体思路
　　
　　借鉴成渝改革的成功经验(重庆市统筹城乡统筹城乡综合配套改革办公室，2007)，从欠发达地区农村土地问题的原因及寻求解决的途径来看，农村土地管理制度改革的目标确定为：从根本上解决城乡分割及发展不平衡问题，为打破城乡界限、实现城乡共繁荣发展提供基础性保障(中共重庆市委党校统筹城乡发展研究中心，2007)。改革的总体思路是：做实产权主体，稳定、巩固和完善农村土地承包经营制度，放开、搞活和规范农村集体建设用地。
　　
　　(一)完善农村产权制度，提供发展的基础性保障
　　一是完善农村产权制度。土地和宅基地有偿收归国家所有，农民的土地使用权和宅基地使用权归属于个人，有效期不受时间限制，可依法自由交易。农民仅代表一种职业，与户口不再有直接关系。二是政府给予放弃土地的农民和集体以高出一般水平的经济补偿，并为农民提供就业、教育和医疗等方面的优厚待遇。三是政府出面调整农业用地，使每一块待出售土地都具有一定规模。四是对新的农业生产者设立技术准入“门槛”，加强农业科技服务。五是积极支持公共事业发展，提高公共服务和社会福利水平。六是完善小城镇规划建设制度，提高小城镇建设水平。七是加快发展
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二、三产业，提高农业对
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二、三产业的带动力。八是建立适应市场经济需要的新型小城镇行政管理机制。
　　
　　(二)稳定和完善农村基本经营制度
　　加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。继续做好土地承包管理工作，全面落实承包地块、面积、合同和证书“四到户”；探索在“三放弃(土地承包经营权、宅基地及其它土地使用权、农村集体经济组织成员资格)、三保障(就业、住房、社保)”，且不增加集体经济组织成员总数的前提下，允许进行政府管制下有限度的集体土地市场交易，而且集体经济成员有优先购买权；严格执行农村土地承包经营纠纷调解仲裁法，加快构建农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系；大力改善农村生产、生活条件，重点是通过实施“金土地工程”，推动土地整理规划更加注重与经济社会发展规划相结合，与水利建设、现代畜牧业发展、农业产业化和新农村建设等专项规划相结合，引进业主和龙头企业，推进土地规模经营(刘刚，2010)，加快推进传统农业向现代农业跨越。
　　
　　(三)加强农村集体建设用地管理
　　将集体建设用地纳入土地市场，参照国有建设用地市场流转的相关制度，集体建设用地在土地有形市场中自主交易、流转，实现同地同价、同权，与国有土地共同遵循相同的流转和管理规则，实现“两种所有权、同一市场”。依法通过划拨方式确定给用地者使用的集体建设用地使用权，不得人市进行转让、出租和抵押等。如需开发或参与市场活动，需向集体经济组织补交出让金方可转为出让或出租土地使用权人市流转。集体建设用地用于工业、商业、旅

游和娱乐等经营性用地的，应当采用招标、拍卖或挂牌方式，通过市场公开确定用地者和地价、租金。集体建设用地用于入股、基础设施及非招拍挂用途可以协议，但不得低于协议出让最低价，并需公开、公示。集体建设用地使用、流转和抵押，应当签订合同，依法办理土地登记。土地使用者应当按批准的用途使用和流转集体建设用地，确需改变土地用途的，报国土资源行政主管部门依法批准。
　　
　　(四)着力推进土地利用及耕地保护制度改革
　　以科学发展观为统领，以保护资源为目标，统筹城乡土地利用，确保耕地保有量和基本田保护面积达到国家规定指标，探索、建立和完善既有利于保护耕地，又有利于切实保障高效服务、保障科学发展的新机制。
　　首先，探索保障科学发展新机制。一是严格土地利用规划管理。加快新一轮土地利用总体规划修编，统筹安排建设用地的数量、空间和开发利用时序，合理配置土地资源。二是创新土地利用计划管理。严格执行年度用地计划，按照土地用途管制要求，探索城市规划区内土地利用规划确定的非建设用地只征不转的适用范围。积极开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩工作。三是推进农村集体建设用地流转。强化监督管理，改革完善集体土地收益分配监管制度和非公益性集体建设用地使用权的融资模式，推进农村集体建设用地以多种方式依法合规流转，切实维护土地所有者、使用者的合法杖益。四是切实提高节约集约用地水平。逐步细化经营性基础设施用地有偿使用措施，严格执行供地标准，强化节约集约用地考核评价。科学制定完善不同地区工业用地地价标准。引导农民集中居住，优化农村集体建设用地布局，创新农民进城后宅基地及其住房管理方式。五是编制国土规划。以此作为土地利用总体规划、主体功能区规划、城镇建设规划以及各项规划在国土资源利用和国土空间布局等方面的基本依据。严格实施国土规划、土地利用总体规划和城乡总体规划等，建立土地利用规划许可制度和重点地区土地利用规划滚动修改机制。
　　其次，探索耕地保护新模式。一是落实耕地保护责任。强化讽控，严格监管，形成耕地保护共同责任机制；进一步完善耕地保护共同责任机制，确保耕地保有量和基本农田保护面积达到国家规定指标；加强执法监察，对违反土地管理规定的行政首长问责。二是积极开展土地开发整理。按照促进统筹城乡改革和社会主义新农村建设要求，扩大土地整理内涵，聚合各类资金，大力实施土地开发整理重大工程，拓展土地开发整理。三是丰富耕地保护内涵。探索建立耕地保护基金和分类分级的经济激励保护机制，突出农民在耕地保护中的主体地位，调动其耕地保护的积极性。
　　最后，探索关注民生新举措。坚持以人为本，合理确定征地补偿安置标准。深入贯彻《物权法》，完善征地补偿机制，建立健全被征地农民社会保险制度，落实社会保险资金，大力促进被征地农转非人员就业，保障其长远生计，维护被征地农村集体经济组织和农民的合法权益。
　　
　　(五)推进节约集约利用土地
　　认真落实土地调控政策，加强计划结构和计划运行管理，严把土地“闸门”。坚持“区别对待、有保有压”的原则，严格执行禁止和限制供地目录，优化供地结构，将计划指标向基础设施、重点项目、重大产业和民生项目倾斜，增强土地调控的针对性和有效性。对重大项目，积极主动做好项目用地预审、土地报征和审批工作，努力提高建设用地保障能力。稳步推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点，开辟加快城镇化、工业化和新农村建设新的用地空间。严格用地定额管理，提高项目用地投资强度和产出效益，提高工业用地集约高效利用水平。加大闲置土地处置力度，努力盘活存量土地。开展开发区节约集约用地情况评估，实行建设用地供应全程管理。严格禁止城镇居民购置农民宅基地和小产权房，积极盘活农村闲置宅基地。充分发挥市场配置资源的基础性作用，严格规范政府土地出让收益管理。

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　　(六)提高国土资源对统筹城乡发展的保障能力
　　在加强耕地保护的前提下，合理确定土地供应总量；在地质找矿方面要有新突破，增强矿产资源保障能力。要健全耕地保护共同责任机制、完善以建设促耕地保护的机制、完善耕地占补平衡机制、建立调动农民积极性的耕地保护经济补偿机制。具体评价指标包括耕地保有量、基本农田保护面积、土地整理面积、补充耕地数量质量和耕地保护专项资金投入等(杨顺湘，2009)。土地供应总量应根据各个地方的发展阶段性特征合理确定，具体评价指标包括年度土地利用计划执行情况、土地供应总量、违法用地面积占当年实际用地面积的比例。矿产资源保障能力评价指标主要是当年新增储量。
　　
　　四、深化农村土地制度改革的对策建议
　　
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第一，有序开展农村土地整治。城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。按照严格审批、局部试点、封闭运行和风险可控的原则，规范农村土地管理制度改革试点。
　　第二，加强产权制度创新，确立农户主体地位。重新确立农村土地的国家所有权主体和私人使用权主体的产权关系。对农村土地在农业内部的流转可实施免税和补贴等鼓励政策，在国家保护耕地和宏观调控的前提下，使农户直接成为市场交易主体。
　　第三，制定土地流转的相关立法。必须依靠制度和法律来维护农民在土地流转过程中的权益，要及时制定法律，整合涉地部门的财权、执行及监督职能；加强土地出让收益监管，避免乡镇权力滥用和异化；立法明确政府惠农用途管制，增加支农比例。此外，要协调省级法规和政策的制定，促进良性竞争。
　　第四，完善相关制度改革。为土地管理制度改革创造良好的外部空间。一要深化国家政治体制改革，加快司法独立的进程。要使政府的职能得到彻底转变，除必须改革现行农地征用制度、培育市场主体的行为能力和加强监督外，还应加快司法独立的进程并将农地流转的宏观决策权赋予独立的立法机构。二要改革完善财政预算制度，强化预算硬约束，形成支持“三农”投入稳定增长的保障机制，确保各级财政支农资金增长量较大幅度高于上年，预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金幅度高于上年。要完善省区市对县(区、市)的财政分配体制，健全财政转移支付制度，强化激励型转移支付机制，鼓励欠发达地区增强自我“造血”功能，实现从“包运转”向“促发展”转变。三要积极推进省管县的财政体制改革，实行扁平化管理。鉴于地级市的抽水机情况，中共十七届三中全会“决定”指出：“推进省直接管理县(市)财政体制改革，优先将农业大县

纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制”。因此，应当直接针对“三农”问题授权省级政府限制地市政府的财权，优先将农业大县纳入“省管县”的财政体制改革范围，而在“有条件的地方”，则可以依法探索“省直管县”的行政体制改革。其目的在于尽可能缩短财政管理体制的“过长的链条”，适应市场经济的横向社会关系走势的需要，实行扁平化管理，弱化地级市的功能，减少农业财政的“跑、冒、滴、漏”现象，壮大县域经济。

　　注释：
　　①聩料来源：人民日报，2010-02-01统筹城乡发展，在党的十六大破题之后，新时期七个中央一号文件都贯穿了统筹城乡发展和工业反哺农业、城市支持农村的理论和方针，唯2010年一号文件在标题中首次明显使用这个概念。
　　②资料来源：《重庆农村土地流转存在的主要问题及其根源分析》，桂经网www.gxi.gov.cn 2007--12--21
　　③《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，载于《人民日报》2010年2月1日。
　　④安妮、王志刚《我国土地产权流转研究——理论框架与成都实践》，载于《网络财富》2009年第2期第188至189页。
　　⑤祝志勇《重庆农地流转模式及制度安排的思考》，载于《城乡统筹理论与实践研究——推进川渝地区统筹城乡综合配套改革试验区建设研究论文集》2008年第5卷。
　　
　　[参考文献]
　　[1]重庆市统筹城乡统筹城乡综合配套改革办公室，重庆建设全国统筹城乡统筹城乡综合配套改革资料汇编(未刊)，2007
　　[2]刘刚，论农业经营体制机制创新——基于实现农民土地权益氐的视角[J]，经济问题,2010,(1)：77-80
　　[3]李雄，方龙论土地年租制适用和土地出让制比较为视角[J]改革与战略，2010,(1)：86-89
　　[4]杨顺湘，欠发达地区城乡经济社会发展一体化的实践道路——以成渝改革试验区为例[J]科学社会主义，2009，(6)：121-123
　　[5]中共重庆市委党校统筹城乡发展研究中心，重庆市统筹城乡综合配套改革试验区的探索与思考[J]探索,2007,(5)：10-16

　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />