浅析改革开放以来政府对煤炭行业管理方式的变化分析—

    论文关键词：改革开放;煤炭行业;煤炭机构;管理方式
　　摘要：改革开放以来，政府立基于煤炭机构的变迁而调整对煤炭行业的管理方式。探究三十年来政府对煤炭行业管理沿循经济体制理论的架构，进而阐析政府管理煤炭行业方式转变的理路，即由直接管理向间接管理的转变，由集中式管理向分散式管理的转变。
　　1、由直接管理向间接管理的转变
    计划经济时期，我国的所有行业都是由国家直接计划生产、分配等一系列环节的。企业没有主动权、积极性，当然煤炭行业也不例外。改革开放之前，煤炭企业的生产指标，人员编制等都是由国家一手操办的。国家基本上采取行政管理手段去实现对经济的调节，这样一来，在国家无法准确地预测社会的真实需求是便会导致生产不足或生产过剩的供需矛盾，因而无法保证国家长期连续稳定地发展。由于煤炭在我国的特殊地位，如果不能按需求对人民的生活也将带来严重的负面影响。随着改革开放的推进，经济体制的转变，市场基础性作用的日益凸显，企业的市场主体地位也日渐形成，政府不再是经济的包办主，而是放权于市场，放权于企业，培育市场经济，必然要完善法制，维护市场秩序，这就需要政府行政手段逐渐退居二三线，而更强调政府的经济手段、法律手段的调节。
　　1.1煤炭行业由政府直接管理向企业放权的转变
    改革之初，管理煤炭行业的最高机构是19}s年恢复的煤炭工业部，这一机构一直沿用到1988年。十一届三中全会之后，我国的工作中心转向了经济建设，经国务院批准，10个重点产煤省区的统配煤矿上划由部直接管理，但从1985年国家实施承包制度开始，国家对国有重点煤矿实行煤矿投人产出总承包制，相对扩大了企业的自主权，但企业仍要按年承包的煤炭产量指标生产，不同的是企业对季度和月份的生产计划调整具有灵活性。1988年撤销煤炭工业部，成立了能源部，组建了管理关内统配煤矿的中国统配煤矿总公司，关外统配煤矿由东北内蒙古煤炭公司管理，乡镇煤矿由地方煤矿公司管理。由于煤炭工业部的撤销，自1991年开始，基本建设权力由企业承包，同时财务指标也逐渐下放给企业。1993年再次组建煤炭工业部，但这次建部的指导思想内容之一是政企分开，转变职能，面向全行业，抓好规划协调监督服务;并明确逐步取消指令性生产计划，改为指导性计划，政府不再干预企业生产经营活动，逐步取消指令性物资分配;同时提出三年逐步取消统配煤炭指令性分配计划，放开煤价。国务院指标“三年放开煤价，三年扭亏为盈”，对企业的考核指标由以往的12项简化为安全和盈亏两项。这次煤炭机构的重组，又使企业的主动权得到了实质性的进展。至此长达11年的承包制基本结束。1998年九届全国人大一次会议决定将煤炭公约不改组为国家煤炭工业局，再次调整其职能，煤炭工业局不再承担审批公司等职能，把企业推向市场。从1999年成立的国家煤矿安全监察局到2008年国家安全生产监督管理总局，这几次机构的改革更加缩小国家煤炭部门的职能，更多地限于生产安全监督上。
    综上分析，煤炭机构下放权力于企业，企业越办越活。企业从改革初期的接受指标生产，接受国家财政到自我定产量、自负盈亏。不但扩大了企业的产量，提高了企业生产率，也节约了国家财政，减轻了国家负担，实现了国家企业双赢的统一。
　　1.2政府管理手段由行政强制向以法律、经济调节的转变
    行政手段、经济手段、法律手段是国家管理煤炭行业的三大手段，不同时期各手段在国家实施管理中处于不同的地位，改革开放之前，我国实行高度集中的计划经济体制，计划经济的一个重要特点就是国家对社会资源具有强大的调动能力。那么国家实现这种调动能力靠的就是其行政手段，换句话说，行政管理手段在计划经济体制下的作用是远远超过经济手段、法律手段的。不可否认，改革前政府也陆续出台了不少关于煤炭工业管理体制、生产建设、技术、安全管理、煤炭加工和财务管理等方面的规章和规范性文件，但这些都是作为行政手段的补充的较低层次的法规，况且多集中于中央，而地方政府的相关法规就更少了。而这导致的直接后果就是煤炭资源难以实现有效配置，煤炭行业效率不高，资源浪费严重，煤炭行业管理难以实现可持续发展。
   改革开放以后，市场经济体制在我国逐渐建立起来，煤炭行业也逐渐走向市场化。市场经济的基础之一就是完善的法律，市场经济秩序的维护离不开完善的法律制度。政府依法管理煤炭行业的最主要的还是体现在煤炭行业的立法上。十一届三中全会以后，我国煤炭行业的立法进人了一个崭新的历史时期。由重规范性文件、部门规章和综合性法规政策的到重法律的出台，实现了提高立法层次，完善法律体系，进一步使政府对煤炭行业的管理纳入到法制的轨道上来。1982年国务院发布《矿山安全条例》到1992年时的《矿山安全法》的通过，使矿山安全管理有了更高的法律上的依据。19%年出台的《煤炭法》反映了煤炭资源管理的客观要求，为国家运用法律手段管理煤炭资源合理开发利用提供了根本准则。同时与煤炭生产安全相关的法律还有1989年通过的《环境保护法》,1992年的《工会法》,2001年的《职业病防治法》，尤其是2007年的《突发事件应对法》为执法人员提供了又一法律武器。随着依法治国理念的提出和我国煤炭部门机构的不断分散，从70,80年代部级级别的煤炭部逐渐演变为现在的煤炭司，职能不断分化各部门根据各自职能及面临的问题发布相关的部门规章。1993年之前的法规更多的是由煤炭工业部独揽，而虽着1998年煤炭工业部的撤销，截止2008年成立的煤炭工业局、安全监察局等都归国家经贸委(后改名为发展改革委员会)管理，赋予了各部门主动性、自主权。各部门也发布了不少规章或规范性文件，一定程度上增强了政府依法检查管理煤炭行业的能力。
    这一时期，政府经济手段也呈现出明显的强化趋势。市场经济条件下，经济调节是政府管理市场的重要职能。从总体上说30年来的煤炭机构变迁是机构职能逐渐“弱化”的，而政府的经济手段是逐渐加强的，尤其是1988年煤炭工业部撤销以来，为适应市场经济需要1993年开始建立现代企业制度，政府不断转变期管理方式。煤炭部的撤销并不代表政府不管理，而是从宏观上管、微观上放，减少具体审批事务和对企业的直接管理，更多的转向要就和制订行业发展战略、布局和规划，制订经济政策，协助综合经济部门运用经济杠杆，引导企业提高经济效益。
　　2、政府对煤炭行业由集中式管理向分散式管理
    改革开放之前，我国实行的经济体制是高度集中的计划经济体制，政府对煤炭行业的管理自然也是高度集中式的。这里的高度集中可以做两层解释:一是横向上讲，相关煤炭行业管理的职能都集中于煤炭部(不同时期不同名称)，其他部门较少参与管理或者说即使参与，但最终要归口于煤炭部。二是纵向上讲，作为国家命脉行业，地方政府较少参与管理或者说没有相关职权管理，而权力更多地集中于中央，而1978年以来，随着经济体制的改变，政府对煤炭行业的管理权分别出现了向横向、纵向上分散的趋势。这样一种分权趋势并不完全有利于行业管理，但至少在改革开放以来的长时间内顺应了经济发展的需要，起到了积极的作用。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　2.1由单部门专业化管理向多部门综合化管理
    计划经济体制下，政府采取的是微观、纵向、直接的管理方式，那就必须出现在政府内部设置数量众多的专门化管理机构，以适应直接管理、分工管理、条块管理的需要，由此自建国以来煤炭、煤炭工业部等类似称呼的管理煤炭行业的高级别的专门化机构就长期存在。单就改革开放以来说，1978年-1988年是沿用1975年成立的煤炭工业部。1975年为加强对煤炭工业的领导决定将燃料化学工业部分设为煤炭工业部和石油化学工业部。1988年，国家撤销煤炭工业部但成立了中国统配煤矿总公司，原煤炭工业部的职能转给能源部，生产经营职能转给统配煤矿总公司。这是改革初期，政府欲将专门化部门综合化的一次有效尝试。但由于改革的艰难，就像邓小平所说，机构改革就是一场革命。1993年政府又恢复煤炭工业部，一直沿用到1998年。随着市场发展的逐渐成熟，政府对煤炭工业的管理开始真正走上综合化管理。政府通过规范煤炭管理部门的行为界限，工作目标及质量指标，并通过综合机构来完成指导性、协调性、规范性的管理工作。自1998年开始，政府成立国家煤炭工业局，国家煤矿安全监察局(与国家煤炭工业局一个机构、两块牌子)归口于国家经贸委。2003年又成立国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。2008年最新的一次改革，政府在发改委下设国家能源局(副部级)实施对石油、天然气、煤炭、电力等能源的管理。而此时煤炭行业的最高机构是发改委下的煤炭司(司局级)。煤炭机构从原来的“一头独大”到分化于其他相关部门之内，正是体现着政府对煤炭行业由专业化管理向综合化管理的转变。

　　2.2中央政府的管理权向地方政府下放
    长期以来，我国煤炭行业都实行中央和地方双重管理体制，但为了切实维护公有制的主体地位，国有重点企业自然归中央煤炭部门管理，其他国有企业归地方政府管理。这种管理体制固然保证了社会主义的经济基础，但是很难激发企业生产积极性，企业没有活力难以实现国有经济的发展。满足人们日益增长的物质资料需求简直就是奢望。改革初期，国有重点煤炭无疑仍以煤炭工业部为主进行统一管理，但地方逐渐开始参与管理。1982年成立安徽煤炭工业公司，作为煤炭工业管理体制改革的试点，实行煤炭工业部和安徽省双重领导，以煤炭工业部为主的管理体制。1985年煤炭工业部队全国煤炭的管理权力几乎达到了顶峰。这时，其指数的管理机构有:东北内蒙古煤炭工业联合公司、重庆煤炭工业公司和河北、山西、河南、山西、山东、贵州、四川煤炭工业管理局。而到1988年情况发生了转变，煤炭工业部撤销，成立了能源部，煤炭工业的管理方式成了多头领导、分散管理的管理体制，弱化了对煤炭企业的管理能力，除系统外煤炭以外，其余国有主要煤矿由中国统配煤矿总公司、东北和内蒙古煤炭工业联合公司等6个单位进行管理。地方煤炭部门趁此参与管理，一些煤炭厅增挂了中国统配煤矿总公司在地方公司的牌子，一些直辖市、自治区一地方管理为主管理统配煤矿，采用转包形式，纳人国家对统配煤矿的总承包。如果说这些机构改革使地方政府开始有权管理国有重点煤矿的话，那么1998年的管理体制改革使地方政府的管理权取得实质性进展。1998年成立的煤炭工业局隶属于国家经贸委，失去了对全国大批企业部门进行直接管理的能力，同时为适应市场经济发展也必须将权力下放。这是改革以来中央政府下放权力力度最大的一次。国家经贸委和国家煤炭工业局组织专门班子，提出具体方案，与20个由国有重点煤矿的省、自治区和直辖市人民政府签订交接纪要，94个国有重点煤矿及其企事业单位等全部下放地方管理。同时按国务院21号文件的要求，原属煤炭部直接管理的煤炭院校除中矿大和华北矿专外，全部下放到地方管理或与地方共建。至此，国家重点煤矿的下放工作基本完成，地方的管理权得到了扩展。当然国家为了对煤炭行业实施宏观管理，在山西、河南等16个主要产煤省设立了派出机构，即煤炭工业管理局，在非主要产煤区设立中央地方双重领导的煤炭工业厅(局)。这样，现行的煤炭行业管理体制框架就基本形成了。2000年到今天，近十年的改革除山西外，其他省份的机构设置基本上是随着国家部门的增设而增设，撤销而撤销。
　　3、结语
    政府对煤炭行业的管理方式不是一成不变的而是一个动态的过程，惟有随经济体制的改革而不断调整才能适应煤炭行业的管理，从而推进煤炭行业实现健康、可持续的发展。
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