国有地勘单位改革实践与发展分析

　　【摘要】 本文通过对河南省国有地勘单位改革实践的调研分析,结合我国国有地勘单位改革进程,对地勘单位在新时期发展中的定位进行了探讨,并提出相关建议。
　　【关键词】地勘单位 矿业权 地勘成果
　　
　　2009年2月,国土资源部发起了“地质找矿改革发展大讨论”活动,汪民副部长提出“要突出重点,破解难题,创新机制体制”的目标任务,要求地勘队伍改革要与地质找矿和矿业权管理协调配合,从而促进地勘单位改革发展。
　　在新时期新形势下,国有地勘单位的改革和发展重新被确定为重要工作。国有地勘单位改革的历程在政策上主要由3个文件体现。1997年《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》(国办发[1997]37号)下发,将原地质矿产部所属的各省(区、市)的地质勘查单位统一划归各省(区、市),由省级人民政府国土资源主管部门归口管理,并逐步实行企业化经营,其中有一部分公益性工作仍然实行事业管理。同时,在政策措施中明确提出“地质勘查单位转让国家出资形成的探矿权时,允许将部分或全部价款转增国家资本金”。2001年,下发《国务院办公厅关于转发国家经贸委管理的国家局所属地质勘查单位管理体制改革实施方案的通知》(国办发[2001]2号),对国家经贸委管理的冶金局、煤炭局、石化局、建材局、轻工局所属地勘单位进行改革,提出了“政企分开,政事分开”的原则,实行基础性、公益性、战略性地质勘查工作和商业性地质勘查工作分体运行。同时明确“实行企业化经营的地勘单位,不受地域和行业的限制,既可以承担国家基础性、公益性、战略性地质勘查施工任务,也可以承担企业投资的地质勘查任务,或投资矿产勘查和开发,成为矿业权的经营者或探采一体化的资源公司”,并要坚持“一业为主,多种经营”。上述2个文件,明确了我国从事地质勘查单位的事业属性和企业化改革方向。2003年,《国务院办公厅关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》(国办发[2003]76号)进一步明确“维护企业化经营的国有地质勘查单位的合法权益”,“国有地质勘查单位转让国家出资勘查形成矿产地的探矿权、采矿权,符合规定并经批准,其价款的部分或全部转增为国有地质勘查单位的国家资本金”。
　　上述3个文件从政策上明确了地勘单位改革的方向,即保留国有地勘单位事业编制,但是在发展上要求进行企业化改革,逐步实现公益性和商业性地勘工作的分离。
　　虽然我国的地勘单位改革历经十年之久,各省地质勘查单位也在实践中探寻发展之本,在改革中探索可持续发展之路,但是国有地勘单位的改革仍然充满矛盾和困惑。下面仅以河南省地勘单位改革为例进行探讨。
　　
　　一、河南省地勘单位改革实践
　　
　　 1、河南省地勘单位设置基本情况
　　 河南省的地勘单位布局形成了以局为中心的公益性的勘查单位地调院、能够承担地质勘查项目运作的地勘单位、能够参与市场化运作的勘查公司为结构的省级地质勘查工作架构。以河南省地质勘查开发局为主,组织省内地勘单位开展地质矿产勘查开发。其中,地勘单位主要从事基础性、公益性、战略性和商业性地质矿产勘查开发及相关的辅助性工作;河南省地矿建设工程(集团)有限公司主要经营地质类工程、市政建设总承包、境外基础工程和境内国际招标工程承包等;地质调查院主要承担中央与地方财政出资的区域性、基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查工作,其服务领域主要是省内外基础性、公益性、战略性地质调查,地质灾害、地质遗迹、环境地质调查与评价,矿产资源勘查、保护、开发与综合利用规划,国土资源遥感综合调查与信息化工程,水文地质、工程地质勘查与测量。
　　 总体来看,河南省地勘工作单位保留了省一级承担基础性、公益性、战略性地质勘查任务的骨干力量,将其余地质勘查单位逐步改组成按照市场规则运行和管理的经济实体。在资金来源上,地勘单位通过参与国家地质大调查、中央地质勘查基金、省地质周转金(主要是两权价款和补偿费)项目和部分社会性项目,以勘查项目形式争取资金。同时,省地勘局通过组建公司性质的企业,利用其自有资金和政府补贴,实施“走出去”方式的地质勘查开发工作。
　　
　　2、河南省基层地勘单位基本设置情况
　　河南省的基层地勘单位一大部分是在当年专业化改组后又重新组建的综合性地勘队伍,还有的是水文和勘查组建的队伍,或者勘查和探矿组建的队伍等。而重新组建后的综合性地勘单位并非是回归以前的模式,这种地勘单位响应了国家对地勘队伍改革的号召,在以“一业为主,多种经营”的政策指导下,普遍采取了一种建制,称作“一队、一院、一公司”。一队,就是一个以专业技术为主的地勘队伍,取得一定的资质后,在公益性或者社会项目中主要承担实体技术工作,成为地勘单位的主业;一院,指的是建立一支以公益性地质勘查项目为主的队伍,专门组织开展公益性地勘项目,保证国家和政府的公益性工作有所依托;一公司,指的是建立一个现代制度管理的公司,主要发展多种经营和开展社会合作项目。这种地勘单位的建制和机构是地勘单位改革的产物,既有利亦有弊,在政策改变时极有可能成为一对矛盾。
　　
　　
　　论文检测天使-免费论文相似性查重http://www.jiancetianshi.com
二、地勘单位改革取得一定成效
　　
　　在针对河南省的地勘单位调研基础上,综合分析我国地勘单位改革过程,地勘单位改革在一定程度上符合了我国国情的发展,并取得了一定成效。
　　
　　 1、地勘单位建制和结构保证了国家或者地方政府公益性工作有所依托
　　我国的地质勘查工作一直是以国家财政投入为主的发展模式,经过改革,商业性地质勘查事业有所发展。但是,地勘单位属地化以后,编入地方事业编制,近几年仍然在财政投入的公益性地质调查和勘查项目中为国家找到了大量地质成果,一定程度上保障了资源供给,使国家和地方公益性地质工作能够比较顺利的实施,并有所依托。
　　
　　 2、地勘单位专业技术、设备、人力等有所发展,保证了地质勘查主业有所发展
　　地质勘查队伍在经历了八十年代到九十年代初期的经济困难以后,国家对地质勘查事业重新定位,并在投入上有所加大。在2006年国务院作出对地质工作的重大决定以后,尤其由于近几年矿产资源热导致政府和社会对地勘投入较大,地勘单位的经济条件都有了重大改善。每年通过公益性和社会性地勘项目和其他以技术为主的工程项目,如地质灾害防治、工程勘查施工、水文勘查、环境治理等积累了一定的自有资金,并且在技术和设备上都有了很大提高,有了较多的高级技术和管理人才进入地勘队伍。虽然地勘队伍公益性项目较多,但是地勘队伍比较满载的工作进一步加强了其技术等各方面的力量,使得其地勘主业有所发展。
　　
　　 3、地勘队伍对地质成果有所要求,进入市场的要求较强烈
　　首先,在地质勘查成果的分配上,地勘单位普遍认为,地质勘查是一项技术密集型工作,地质人员需要投入技术和智力,其找矿成果包含了智力投资,因此,在提交成果时应该考虑智力投资所得。其次,地勘单位进一步认识了地勘工作的特殊性,认为地勘单位改革不能与其他行业改革一并而论,应该遵循其特殊性规律。同时,通过进入市场进行地质勘查和其他技术性工作,地勘单位认为立足于市场的基本定位就是其过硬的技术力量和装备,在以地勘业为主的前提下,进行与专业相关的技术项目是完全可行的,应该形成多条腿走路,对进入市场有一定的信心。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　目前,地勘单位普遍有了探矿权的财产权意识,密切了与矿业企业和矿业投资人的合作,从变现探矿权向在矿业企业占有权益的方向发展。地勘单位正由自己找矿、自己筹钱、自己开矿的小打小闹,逐步向矿业的社会化大生产靠近。
　　
　　三、对地勘单位改革存在问题
　　
　　国有地勘单位的改革虽然有一定成效,但是,地勘单位的改革过程中一直存在矛盾和问题,作为被改革的地勘单位和地方政府、中央管理部门,由于经济社会发展的要求,导致利益要求不同,从而对于地勘单位改革方向和定位存在一定争议。本文主要针对地勘单位自身改革谈几个问题。
　　
　　 1、地勘队伍的事业单位性质与走企业化发展模式的改革体制出现矛盾
　　这一矛盾表现在两个方面:一方面,在改革初期,国有地勘单位属地化后,对地勘单位实行事业化管理,但要求其进行企业化发展。这一政策对地勘单位的稳定和国家公益性地勘工作的发展起到了关键的稳定和依托作用,在改革过程中应该给以肯定。但是,随着改革的不断深化,地勘单位事业化管理的体制和机制却制约了其发展。在进入市场的初期还能够简单发展,但是随着以资金、资本等形式进行发展的过程中,由于事业的体制不能满足市场化的要求,从而使得地勘单位在实际操作上不能剥离其资产和资本,不能运用相应的市场工具和与社会项目合作,由此矛盾日益凸现。另一方面,由于地勘单位在历史上形成了一些惯有思维和观念,对于事业体制在思想上依然依赖至深,面对市场不愿意轻易摘掉事业的帽子,但是,市场化的改革又要求其必须尽快改变这种体制,因此,地勘单位改革在体制上和思想上存在着重大矛盾。
　　
　　 2、地勘单位仍然处于为政府和企业打工的地位,没有真正成为市场主体
　　目前,地勘单位主要是承揽来自政府和企业的地勘项目从而参与到地勘市场中来。其中地勘单位与政府进行项目合作的形式包括两种:一种是承担国家地质大调查项目,地方政府申请到中央地质调查项目以后,对地方所属地勘单位进行招标并进行任务分解,地调费用也相应拨付,然后按照项目组织规则进行检查和成果验收,地勘队伍对项目资金没有自主使用权利,对项目费用不能结余留用;一种是地方性质的地质调查工作,其组织过程和国家大调查基本相似,地勘成果完全提交给地方政府,地方政府在对找矿成果形成矿业权后,进行市场招拍挂出让矿业权,政府和地勘单位对地勘成果没有分配和共享关系。
　　地勘单位与企业进行项目合作的形式为:地勘单位与企业以合约的方式成为企业的委托人进行找矿项目,企业为地勘单位提供勘查资金。找矿成果提交给企业完全所有。在进行成果提交后,如果成果好,有的企业会给予一定的奖励,但是企业一般不接受技术入股或分成等形式。
　　通过上述项目运作可知,地勘单位并没有参与地勘成果的分配,他们与政府或者企业进行合作的关系完全是委托与被委托关系,不存在任何经济形式的成果分配,不能成为地勘市场的主体,被称为“打工”。
　　
　　 3、不具备多种经营的能力和条件
　　地勘单位改革发展中尝试了多种方式的经营,包括对其他行业的涉入,如机电、服务、食品加工等产业。但是大多地勘单位对多种经营一般发展的并不好,由于在这些领域没有专业技术作支撑,也没有经营经验和资金条件,往往不是破产倒闭,就是处在基本能够解决职工就业的状态,赢利水平较低。
　　
　　 4、地勘单位风险勘查参与资本市场程度极低
　　地勘单位在地勘工作中的资金大都来源于财政预算和企业,这些资金基本上没有风险。对于地勘单位的矿业权项目融资,由于其事业体制,不能到银行贷款,更不能上市融资,因此,其参与资本市场的程度极低。
　　
　　 5、地勘单位在制度和政策上不具备可持续发展条件
　　一是地勘单位在承担项目上没有成果分配权,政府在政策上没有考虑地勘单位技术和智力投资,不能取得这部分成果收益,也因此不能通过主业形成一部分自有资金的积累;二是地勘成果形成矿业权时,国家政策和法律没有对地勘单位赋予优先取得的权利;三是在政府出让矿业权时,地勘单位缺乏资金,不能与社会资金竞争,往往不能通过市场竞争方式取得矿业权;四是地勘单位虽然在历史上形成了一部分矿业权,但是由于不具备自己开发的技术和资金,因此,探采一体化对地勘单位存在困难;五是地勘单位没有足够的资金对自有矿业权进行维护和投入。
　　上述几条分析的根本原因在于地勘单位不能在真正意义上拥有矿业权,不能通过矿业权的经营积累自身发展资金从而具备市场竞争能力,从而失去了在市场上的可持续发展条件。
　　
　　四、对地勘单位改革的两点建议
　　
　　1、对地勘单位的事业编制进行彻底改革
　　将公益性和商业性队伍进行体制上分离,保留公益性地质勘查队伍的精干人员和技术力量,分离出的商业性队伍通过合并或者与大公司联合等形式组建现代化的资源勘查等形式的企业(公司)。这种体制上的分离,不仅有助于公益性和商业性地质工作的分离,而且有助于理顺地勘单位体制,最终建立现代企业制度,在参与市场化改革的方向上能够与市场经济接轨,全面进入地勘市场,成为真正的主体。
　　
　　2、充分认识矿业权是地勘单位进入市场并进行可持续发展的前提条件
　　推进地勘单位改革应该以矿业权有效配置为前提,配置矿业权的国家法规和政策要有所倾斜与支持,在改革过程中允许地勘单位对地勘成果进行分配,在政策上对成果收益进行一定比例的分成或奖励,或者在矿产资源法中对地勘单位在参与地勘成果转化时要享有优先权利。在与公司合作中充分体现其智力投资,与公司形成成果股份制运作,让地勘队伍积累市场化后的自有资金。
　　
　　五、结语
　　
　　我国的地勘单位改革方向已经非常明确,但是现存的体制和机制不顺成为改革的重大障碍。因此,地勘单位改革的首要任务是进行体制上的彻底改革,取得进入市场经济的企业身份;其次是对以矿业权形式表现的地勘成果的分配和权益定位,这样就可以取得在市场经济发展的立足治本。

　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />