浅谈公共信息资源管理的探讨

论文关键词：信息资源　信息资源管理　理论研究
摘要：从公共信息资源的概念入手，探讨了公共信息资源的类型、特征，针对我国公共信息资源管理中存在的问题，提出了发展的战略。
社会信息化的水平取决于社会公众对公共信息需求的满足程度，社会对公共信息的渴求推动着公共信息的建设和发展。美国早在19世纪40年代就开始重视公共信息管理问题，20世纪9o年代以来，欧美各国将公共信息管理纳入国家信息基础设施建设范畴，对公共信息的理论研究也已经比较系统和深入，形成了有利于公共信息管理顺利发展的环境。在我国，对公共信息资源的理论研究尚处于起步阶段，研究成果并不多见，这种局面大大阻碍了我国信息化的进程。为此，学术界要加强对公共信息资源管理的研究，结合国内情况，建立我国公共信息资源管理的理论体系。
l公共信息资源的概念和内涵
目前，国内对公共信息资源概念还没有统一的定义，甚至学术文献也很少提及。在国外，美国图书馆与信息科学全国委员会1990年制定的行业法规《公共信息准则》把联邦政府生产、编辑和维护的信息称为“公共信息”，认为公共信息是属于公众的信息，为公众所信赖的政府所拥有，并在法律允许的范围内为公众所享用。保罗·乌勒在给联合国教科文组织起草的《发展和促进公共领域信息的政策指导草案》中把公共领域的信息定义为“不受知识产权和其他法定制度限制使用以及公众能够有效利用而无需授权也不受制约的各种数据来源、类型及信息”。公共信息资源与政府信息资源是两个极易混同的概念。美国《公共信息资源改革法案2001)中认为，公共信息资源等同于政府信息资源，是指那些主要为公共利用所生产或主·本文系西北大学科研基金项目“公共信息资源的管理及开发利用”课题研究成果之一，项目编号：05NW05。
要为内部使用但并不排除公共利用的信息资源。国内也有学者对此进行论述，夏义垄指出，公共信息的反映对象是社会公共事务，与每一社会成员都有着直接或间接的联系，它涉及面广，既包括政府部门发布的信息，也包括社会公益性组织等第三部门提供的信息，企业有时也会提供一些公共信息或准公共信息。有人认为公共信息资源“是为社会公众服务的事业单位所拥有的信息资源，其中有很大一部分是属于政府管理的信息资源”。还有人认为，“公共信息资源是指由政府活动产生或由政府管理的各种统计数据和分析报告……是国家的基础信息资源，是促进国民经济发展、实施科教兴国和可持续发展的战略资源。”其实，公共信息资源与政府信息资源是两个不同的概念，公共信息资源的外延要比政府信息资源的外延广，即公共信息资源包含政府信息资源。因此，公共信息资源概念应为：以政府为主体的一切负有公共事务管理职能的组织(包括行政机关，法律法规授权、委托的组织，来源于纳税人税款的政府财政拨款的社会团体、组织等公务事业法人和社会组织)在行政过程中产生、收集、整理、传输、发布、使用、存储和清理的所有信息，称为公共信息。公共信息资源属于公共物品的范畴。
2公共信息资源的类型
由于公共信息资源涉及面广泛，内容错综复杂，决定了公共信息资源类型的划分具有多角度和多层次。
1)根据形成方式的不同，可分为：
·政府自产性公共信息资源：指政府活动所产生的信息资源，如政府机构信息、政务信息、政策法规信息等等。
·政府购买性公共信息资源：由政府购买私人信息资源并提供给公众使用而形成的信息资源，如图书馆的大部分馆藏信息资源。
·社会生产性公共信息资源：由非政府部门活动所产生的公共信息资源，如民间交流活动、社区公务活动、企业经营活动以及网络交往活动所产生的信息资源。
2)根据受益者需求范围的不同，可分为：
·全国性公共信息资源：全国性公共信息资源一般为供全国公众使用的、无排他性的信息，如中央政府信息、网络信息等。
·地方性公共信息资源：指以满足地方公众需要为目的而形成和发布的信息，如地方政府信息、地区性天气预报等。地方性公共信息资源一般也不具有排他性。
3)根据产生的领域和内容，公共信息资源可分为：
·政府法规信息：政府部门制定、发布的国家和地方的政策、法律法规、条例等信息及其他有约束力的规范性文件等。
·政务信息和政府机构信息，既包括政府文件、政府公报、重大会议活动、政府实施项目等信息；也包括政府部门设置、职责、职能、办事程序规则和部门业务管理办法等。
·教育信息：包括大中小教育政策、教育机构名录、教育状况和特色、招生情况、学生就业信息等。
·公共健康信息：包括医疗机构、医护人员信息、药品质量信息、传染疾病、公共健康政策法规等。
·文化信息：包括图书馆、档案馆、文化馆等机构提供的文献服务，电视台、广播台等提供的文化娱乐等。
·农业信息：农业生产中的法规政策、土地资源状况、农产品市场、农业有关的科技信息和气象资源等。
·国民经济宏观信息：包括市场法规、经济状况统计指标、企业基本信息、消费者信息、财政金融信息等。
·环境信息：包括地理信息、天气预报、环境污染信息、旅游资源信息等。
3公共信息资源的特征
1)公共性。指任何公民都享有平等利用公共信息的权利，而且，公共信息资源被提供出来，也没有必要排斥其他人对它的消费。因此，公共信息资源属于公共产品，具有公共性。
2)公益性。公共信息资源的公共性，决定了政府应该成为公共信息资源生产和提供的主体，政府投资对公共信息资源进行管理和维护，而社会公众免费或廉价的获得公共信息资源，享有公共信息资源服务。
3)基础性。公共信息资源与每一个社会公众有着直接或间接的联系，关系到公众的生活、工作、教育、娱乐等方面的信息。具有广泛的适用面和普遍的价值，因而带有基础性。
4)公共消费性。指公共信息资源的效用在于公共消费，其目的在于促进公共利益。
5)公开性。以上的几个特征使公共信息资源具有公开性，必须面向全社会的公众，在社会范围内实现信息资源的公开交流和共享，发挥其基本的价值。
6)外部性。在公共信息资源的生产和消费过程中，公共信息资源的正外部性，主要表现为消费者可以免费或者廉价获得所需公共信息，进而有利于自身的学习、科研和决策。公共信息资源的负外部性主要表现为在公共领域中传播的虚假信息、不充分信息、黄色信息等劣质信息对消费者造成的精神负担、污染或侵害。
4公共信息资源管理的基本特征
公共信息资源管理是以政府为核心的多元社会行为主体及其网络化组织结构，为了最大限度地促进信息资源的全社会共享和信息资源效用价值的实现，维护社会公共利益，综合运用各种政治的、经济的、文化的、技术的管理方法和手段，在公共参与下实现对公共信息资源的多元管理。
1)公共信息资源管理的对象是社会公共信息资源。
·公共信息资源具有普遍的社会性，反映的是社会公共事务，与公众生活密切相关，其管理状况直接关系到每个人的切身利益。
·公共信息资源代表社会公共利益，是社会的共同财富。1999年欧盟委员会发表的公共信息资源绿皮书将公共信息资源定位为“关键资源”，而美国《公共信息资源改革法案2001)正式提出了“公共信息是国家战略资源”的观点。
·公共信息资源具有层次性，尽管涉及范围宽泛、数量规模巨大、用户种类分散，但从反映对象的时空角度可将其划分为社区公共信息资源、地方性公共信息资源、区域性公共信息资源以及国家或全球性等层次，不同层次的公共信息资源数量和权重也是不同的。
·公共信息资源具有动态性，不同时期不同区域内的公共信息资源范围是不同的。即公共信息资源既可以在一定条件下转化为私人信息资源，私人信息资源也可在一定环境下成为公共信息资源的组成部分。
2)公共信息资源管理主体的广泛性。一直以来政府都是公共信息资源管理的主体，但政府信息资源管理能力的有限性决定了公共信息资源管理主体的多元化，不仅包括行政机关，而且包括立法、司法等国家机关和各种非政府的公共组织。
3)公共信息资源管理以追求公共利益实现信息资源的充分共享为宗旨。公共性属性决定了公共信息资源管理必须关注公众信息需求，促进信息共享，维护公共利益。公共信息资源管理必须以公共信息需求为导向，与社会成员有着广泛的直接或间接联系，具有社会性、公共性、共享性和公益性等特点，其检验评估标准则是公共信息需求的满足程度。
4)公共信息资源管理过程的政府——社会互动性。公共信息资源管理更加强调社会对公共信息资源管理过程的全程参与和监督，且在具体的参与和监督方式上体现出政府与社会的互动。
5)公共信息资源管理集公共性与管理性的统一。公共性原则不仅决定了公共信息资源管理的对象、内容、主体、目标和检验标准、价值理念等，而且也需要借助现代管理的技巧和方法来实现其目标。在管理的技术层面，私人信息资源管理手段和市场运作机制不无借鉴作用。
5公共信息资源管理的重大意义
公共信息资源管理不仅可以扩大公共信息资源流通途径和提高传播效率，实现信息资源的合理配置，改善公众对公共信息的获取环境，发挥信息资源的价值，而且，它在政府和社会中还有更重要的战略作用。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />1)推动国家信息化建设。信息化社会的存在和发展的基本标志是人类绝大多数成员共同平等地享用信息技术的应用和服务。“十六大”提出我国要走出一条“以信息化带动工业化，以工业化促进信息化”的发展道路，信息化和信息产业的发展被推到了新的历史高度，实现信息化成为现代化和工业化的必然选择。而社会信息化的水平取决于社会公众对公共信息需求的满足程度，这就要求我们必须加强公共信息资源的开发利用，满足社会公众对公共信息的需求。而以公共信息资源开发利用为核心的公共信息资源管理正是迎合了这种要求，强有力地推动了国家信息化建设的步伐。
2)强化了政府信息资源的公共获取。在我国，政府是最大的信息拥有者，掌握着80％的信息资源，其中公共信息资源还占了绝大部分。通过公共信息资源管理，可以实现政府的信息公开和政务公开，使社会公众可以多途径地获得更多的政府信息资源。这样，一方面可以解决政府信息资源开发利用的不足问题，提高公众对信息资源的利用效率；另一方面，可以扩大公民的知情权，制约政府官员的信息垄断行为，遏制腐败。此外，政府信息资源的公共获取，加强了政府的信息服务功能，促使政府向服务型政府转变。
3)有利于缩小信息鸿沟。21世纪是知识信息时代，缩小信息和知识的差距是重要的国家战略。通过公共信息资源管理，推进公共信息资源开发利用，扩大公众交流信息和获取信息的渠道，提高社会公众获取公共信息的能力，保证所有公众能免费或以低廉的价格享用公共信息资源，从而缩小社会成员之间的信息鸿沟，增强国家的信息实力。
6我国公共信息资源管理存在的问题
目前我国公共信息管理领域存在的主要问题有：
1)对公共信息资源管理的重要性认识不足。目前我国还没有将公共信息资源上升到关键的资源和战略性资源的高度。
2)政策与法律保障不利。我国目前还没有一个专门负责公共信息资源管理的机构，也尚未出台一部全国性的公共信息管理法规或条例，已通过的相关法规太笼统、抽象。
3)政府信息公开困难重重。目前，我国政府信息全部归国家所有，不公开是原则，公开是例外，很多掌握在相关部门手中的信息，公众无法通过正常的途径获得。加上由于技术等方面的原因，政府信息公开难以为普通公众所熟悉，信息成为一些行政机关，甚至是权力拥有者个人谋取私利的工具，造成信息垄断。信息的不公开造成了信息资源的极大浪费，还产生了资源配置失调、经济活动成本增加、腐败滋生等一系列社会问题。
4)政府上网工程普及后不够深入。“政府上网工程”和信息港项目提供的信息量小、陈旧，远不能满足公众对公共信息的需求，普遍存在有硬件无软件、有形式无内容的局面。此外，缺乏统一规划和有效的实施步骤，信息化基础条件比较落后，缺乏公共信息管理人才也影响了公共信息管理的顺利发展。
5)公共信息服务存在着短期行为严重、效率低；浪费严重、个性化服务空白、资源动员能力薄弱；发展不均衡、创新乏力；衙门作风严重、公共信息供给规模不当；过剩与短缺并存、公共信息服务质量低；深度开发欠缺等问题。
7我国公共信息资源管理的发展战略
1)制定公共信息资源管理的政策法规。
-明确公共信息管理中的基本问题。首先，要明确公共信息资源的定义与范围。其次，要明确公共信息资源管理的原则。第三，要明确公共信息资源的管理与协调部门，明确信息公开的内容范围、信息公开的程序、信息公开办法、规定，明确各种封锁公共信息公开或恶意阻挠公众获取信息的行为所应承担的行政职责或法律责任，对公众提供帮助的渠道和措施等。
确保政府信息公开。政府是公共信息资源的最大拥有者，也是最大的公共信息资源的生产者、使用者和发布者。政府信息活动规模巨大，对社会公众具有强大的影响力，政府信息资源对整个国家的发展价值极大。政府信息资源是一种典型的公共物品，社会公众有权利要求政府开放其信息，政府也有义务公开其信息，除依法应当保密的事项外，政府的各项行政管理法律政策和行政过程应当逐步实现公开和透明，切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权。政府应按照“公开为原则，不公开为例外”的原则，建立健全政府信息公开制度，保证公共信息资源的合理、公平、公正的获取。
制定信息化建设中的信息标准和信息化推进法。建立信息化标准，可以保证信息化建设各项标准的制定和推广，减少信息资源共建共享中的技术障碍。信息化推进法可以加快政府和各部门机构的信息技术应用，从制度上推进政府和信息机构的信息化建设。还要通过《图书馆法》、《档案法》、《出版管理条例》等立法保障公共信息资源管理的进一步实施。
2)信息技术是公共信息资源管理的基础。公共信息资源类型多样，分布领域广，内容层次不一，要实现这些资源的合理配置和有效利用，就必须运用现代信息技术，加快信息资源采集、加工、传递与服务的效率。首先，加强政府网站建设，实现政府资源网络化，建立和完善政府为社会和公众提供的信息服务功能。其次，加快教育、科技、文化、城市及社区的信息化建设，把它们作为信息资源交流的中介和传播的窗口，使广大的社会公众有机会接触公共信息资源。最后，加强社会各个领域的公共信息资源库建设，整合公共信息资源，面向公众提供信息资源服务。
3)加强公共信息资源的开发利用。
·明确政府在公共信息资源开发利用中的主导地位。首先，在政府部门中设立公共信息资源管理和服务的职能机构，负责收集、加工、传递和提供公共信息资源，领导和协调公共信息资源管理。其次，实行政府信息资源指引服务。这样可以整合大量分散的政府信息资源，减少重复劳动，提高效率，达到提供公共信息服务的目的。最后，扩大公共信息资源的获取途径，实现信息的多样化传播。
·发挥图书馆、文化馆、情报所、电视广播等信息机构的作用。这些信息机构不仅拥有大量的公共信息资源，而且也了解公众的信息需求，便于收集和整理公共信息资源，有利于信息资源开发利用的针对性。所以，它们能够在公共信息资源管理中发挥重要的作用，成为信息交流和传播的中心，整合科技、教育、文化、卫生等公共信息资源，弥补政府在公共信息服务中的不足，扩大公共信息服务的覆盖面，体现公共信息资源管理的实质。
4)鼓励市场竞争，实施政府信息开发利用主体的多元化策略。长期以来，政府信息资源被政府独家垄断，信息资源开发利用效率低下。其原因就是垄断造成的竞争意识的缺失。因此，解决政府信息资源开发利用效率低下问题的关键是：打破政府垄断，引入竞争机制，实行政府信息资源开发利用主体的多元化，允许非政府部门参与政府信息资源的开发利用。在公共信息资源开发利用中引入竞争机制，实行市场化、社会化的开发利用策略，是提高公共信息资源的开发利用效率的必要途径。
5)重视公共信息管理人才的培养。目前，我国公共信息管理专业人才还有很大的缺口。为了使庞大的公共信息资源能够更好地为社会利用，解决公共信息管理过程中普遍存在的问题，急需造就一批从事公共信息管理的高级专门人才。欧美已有不少大学在MPA或在政治学下设公共信息管理方向或课程，国内的武汉大学信息管理学院、南京大学社会工程与管理学院都有公共信息管理硕士研究方向，但目前国内还没有一所大学开设公共信息管理的本科教育专业。图书馆学教育机构对于培养公共信息管理人才责无旁贷，图书馆学教学机构有责任也有能力培养社会急需的公共信息管理人才。
6)信息素质培养是公共信息资源管理的关键。公共信息资源管理的关键在于培养政府和信息机构人员以及社会公众的信息素质。通过信息素质的培养，政府和信息机构工作人员可以掌握相关的信息技术，提高信息服务的能力，形成良好的信息意识和信息行为，树立为社会公众信息服务的意识。公众信息素质的提高可以增强他们的信息需求意识，明确公共信息资源获取的内容。通过信息技能的掌握，扩大他们获取公共信息资源的途径，提高信息资源利用的效率和价值。这样，社会公众对信息资源的需求也推动着公共信息资源的建设与发展，可以强化公共信息资源管理，更好地实现公共信息资源服务。
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