论城管柔性执法

                     作者：贾霄燕 顾敏敏 陶红茹

　　【摘要】城管执法部门肩负着城市管理的重要职责,但城管执法中暴力执法、暴力抗法的事件时有发生。城管执法人员要积极探索柔性的执法方式,学会将刚性手段与柔性手段结合并用,避免城管与相对人的正面的激烈冲突,从而促进城市的和谐发展和科学发展。
　　【关键词】城管;暴力;柔性

　　【Abstract】The city tube law-enforcing departments are shouldering the city management important responsibility, but in the city tube law enforcement the violence law enforcement, the violence anti-method event sometimes occur. The city tube law enforcement officials want to explore the flexible positively law enforcement way, the academic society and use the rigid method and the flexible method union, to avoid the city tube and the relative person’s positive intense conflict, thus promotes the city harmonious development and the science development.
　　【Key words】Urban Management;Violence;Flexible
　　
　　城市和谐发展是社会和谐的基础,在构建社会主义和谐社会中,城管执法部门肩负着城市管理的重要职责,面临着严峻挑战。随着城镇化进程的不断加快,城市管理滞后于城市建设发展、城管执法与城市管理和人民群众的需求不相适应等问题日益显现,暴力执法、暴力抗法事件时有发生,给构建社会主义和谐社会带来一些不和谐的音符,城管柔性执法就是一个解决这种困境的有价值的探索。
　　
　　1 柔性执法的内涵
　　
　　《说文解字》注:“凡木曲者可直,直者可曲,曰柔。” 柔,木曲直也。现代汉语字典中柔字有①软、②使变软、③柔和的意思,柔性执法的柔主要取柔和的意思。在传统行政法理论中, 行政机关实现行政管理目标的主要手段是强制。但是,现代行政法的发展证明,行政权的作用并不是万能的,它会因为一方的对抗或者无形的抵制而大大降低其功效。现代行政法理论与行政法实践的发展, 要求行政机关尽可能少地运用强制手段来推行行政执法, 而需要更多地采用权力色彩较弱的行政手段来使相对一方主动参与, 实现行政目的, 或者自愿服从行政机关的意志。[1]这就是通常所说的柔性行政。所谓柔性行政执法, 是指行政主体主要包括行政机关及法律、法规授权组织运用非强制手段依法实施的行政行为,主要运用行政指导、行政合同、行政调解、行政奖励等一系列不具有法律强制力的新型行政行为的总称。
　　
　　2 针对城管执法的现状提出柔性执法的必要性
　　
　　2.1 城管执法对象具有复杂和广泛的特征:
　　城管涉及的领域广泛,主要有:市容环境卫生管理、市政管理、公用事业管理、城市节水管理方面的全部处罚权,园林绿化管理、环境保护管理、城市河湖管理、施工现场管理、城市停车管理、交通运输管理方面的有关处罚权;工商管理方面对流动无照经营行为的处罚权;城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权;旅游管理方面对无导游证从事导游活动行为的处罚权。
　　对象涉及乱丢垃圾的居民、施工工人、街头的小商贩、无照经营的车、无照的导游等。对象的层次一般处于社会下层,经济收入比较低,文明素养偏低。传统单一的强制手段进行管理不能适应城管管理对象的复杂广泛性的特征,要求执法方式多样化、人性化,柔性执法的方式。
　　2.2 城管存在暴力执法的现状
　　(1)对执法对象暴力侵害:
　　暴有着几种意思:强大而突然来的,又猛又急的;过分急躁的;凶恶残酷的;横蹋,损害;鼓起来,突出;徒手搏击。当城管的执法与暴力相连时,那么与相对人的激烈冲突就难免会发生。现实中城管执法中会出现轻则对执法对象态度蛮横、进行人身攻击和辱骂,重则对执法对象拳脚相加,没收执法对象所有的合法生产资料,更有甚者将执法对象暴力致死。执法对象的人权和财产权经常遭受城管的侵害,得不到应有的保障,成为城管违法行政的显著特征。
　　(2)执法手段的非人性化:
　　从人性学的角度,人的自然属性的三个定律:①人的生理层面的自然属性是人类总是要求拥有快乐而不是痛苦。②人的心理层面的自然属性是人类总是要求得到尊重而不是贬抑。③人的心灵层面的自然属性是人类总是希望有长久的目标而不是虚度一生。人的社会属性的三个定律:①对行为后果的考虑。②对自己长远目标的考虑。③对人生价值的考虑。城管在执法时采用的手段主要是剥夺执法对象生产资料的方式,采用强制手段迫使其停止经营,以达到执法目的。某些地方的城管以追求经济利益为目的,单纯收缴罚款,执法对象在被罚款后依旧可以从事其违规的商业活动。城管执法手段单一、粗暴,不考虑执法对象的生活境况、合法权利,市民的购买需求、生活需求和执法的成效,完全违背了人的自然属性和社会属性。从而城管执法手段的非人性化是城管违法行政的又一显著特征。[2]
　　2.3 柔性执法可改善城管执法的方式:随着世界范围内出现的行政管理和行政法制的民主化发展趋势,传统的管理行政、秩序行政逐步转向给付行政、服务行政为主的现代行政,行政管理方法的创新发展成为巨大的社会需求和发展动力。我国《全面推进依法行政实施纲要》第9 条明确提出:“要充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。这是行政方法创新发展的重要内容,是风险小、成本低、操作简便、效果明显的提高行政管理水平的可靠路径。
　　柔性执法主要是指以行政指导、行政合同、行政奖励等柔性的方式执法,具有参与性、互动性、协商性和可选择性,追求行政机关与行政相对人在行政法律关系中的平等地位,改善官民关系,实现行政权力与公民权利的总体平衡,是适应这种民主化发展趋势的新的行政管理方式。
　　在全面推进依法行政的过程中,城管执法机关和执法人员要积极探索新型适用且符合法律规定和法治精神的城管执法方式,除继续依法采用行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等传统的强制性管理方式以外,还应积极探索、灵活采用行政指导、行政合同、行政奖励、行政资助、说服教育等非强制性的柔性管理方式,学会将刚性手段与柔性手段结合并用。这符合当代行政管理民主化、人性化、法治化的世界潮流,有利于构建我国社会主义和谐社会。

　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　3 城管柔性执法中应树立的理念
　　
　　3.1 以人为本理念。以人为本,作为一种社会思潮和价值观念,古已有之。我国古代思想家早就提出“民惟邦本,本固邦宁”“天地之间,莫贵于人”,强调要利民、裕民、养民、惠民。近代西方人本主义反对迷信、崇尚科学,反对专制、崇尚自由,反对神性、张扬人性。马克思主义在科学阐明人类社会发展规律的同时,也指明了人民群众创造历史的规律,强调人民群众是历史的创造者,是推动社会发展的决定性力量;人民群众是生产力中最活跃、最革命的因素,创造了社会的物质财富和精神财富。
　　在当代中国,我们要坚持立党为公、执政为民,实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,充分发挥全体人民的积极性来发展先进生产力和先进文化,始终是最紧要的。坚持以人为本,就要牢记党的根本宗旨,始终做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋,始终把最广大人民的根本利益作为我们一切工作的最高标准。
　　城管柔性执法就是要树立以人为本的理念,意味着城管执法要以人为中心, 关注人的尊严、尊重人的价值、保障人的自由平等权利。一切制度安排和政策措施要体现人性,要考虑人情,要尊重人权,不能忽视人的需要。把人当成一切制度安排和政策措施等等规范价值得以产生的价值源泉,不能只照搬法律法规的规定, 不能片面强调“依法执法”和法律上赋予的职能,。我们知道城管执法的目的是为了实现城市的整洁和文明,但严格执法不意味着只有冷漠才能代表法律的公正。在冷冰冰的法律条文背后更多的应是以人为本的价值取向, 法治社会更需要人性化的执法方式。现实中,一些执法部门往往更多地注重结果, 而不太注意过程和细节; 往往过于强调法律的刚性和威慑力, 而相对忽略法律本身应有的人文关怀。这种威严有余、人情味不足的执法手段,既不符合现代文明的要求, 也与现代法制的原则和基本法理相悖。[3]
　　3.2 和谐理念:西方的“和谐”理念有:①毕达哥拉斯认为,“整个天就是一个和谐”。②赫拉克利特认为,和谐产生于对立的东西。③文艺复兴后许多思想家都把“和谐”视为重要的哲学范畴。④马克思真正把握了“和谐”理念,提倡社会和谐。中国古代的“和谐”理念:①“和而不同”、事物的对立统一,即具有差异性的不同事物的结合、统一、共存。②政治和谐,一种社会政治安定状态。③遵循事物发展客观规律,追求人与自然的和谐。总之,和谐是指对自然和人类社会变化、发展规律的认识,是人们所追求的美好事物和处事的价值观、方法论。
　　和谐作为一种基本价值观或价值理念, 体现人与人、人与自然的一种合理关系。城管执法的最佳状态是和谐,即执法者与执法对象的和谐,执法权力与公民权利的和谐, 执法权力与执法责任的和谐, 合法与合理的和谐, 实体与程序的和谐, 管理与服务的和谐。[7]其中执法者与执法对象的和谐尤为重要, 具体体现为执法者与行政相对人之间融洽、共赢的关系。而暴力执法、野蛮执法、无理执法等现象都是与和谐理念相悖的, 为此, 和谐执法要求执法者态度上要与民为善, 目的上要促进和谐, 而不是持敌视态度视执法对象为敌人, 视执法权为特权、强权。其实, 只要执法机关树立和谐执法理念, 以一种恰当的方式进行执法, 完全可以达到“不战而屈人之兵”效果。和谐理念,从营造和谐社会,促进执法主体与被管理主体之间关系的和谐的角度。柔性执法以此为理念可以避免执法主体与被管理主体之间的直接冲突,从而促进其关系的和谐。
　　
　　4 城管可采用的柔性执法方式
　　
　　城管采用的柔性执法方式主要有:行政指导、行政合同、行政奖励。主要是从调动被管理者的能动性的角度,使被管理者能够积极配合城管执法。
　　4.1 行政指导:行政指导是指行政机关为实现一定的行政管理目标,在其职权范围内,以非公权力任意手段,主动采取的事实行为,取得相对人同意或协助,要求相对人为一定作为或不作为的行政作用。主要体现在:(1)劝告、说服。劝告即城管主动和善意地劝说行政相对人不要进行某种活动, 以避免不必要的错误和损失。说服即通过语重心长、耐心细致地讲解道理, 使相对人心悦诚服地配合执法机关去实现行政目标。(2)指点、提醒。即城管针对行政相对人容易疏忽和出错之处,以平等身份从旁提醒, 促使其加以注意和警惕, 避免不必要的错误和损失。如城管对于初次违法的相对人给予提醒,而不是立即给予处罚,这样有助于缓解执法中与相对人的冲突。(3)协商、沟通。即城管与行政相对人共同商量讨论、交换意见, 以就某个事项取得一致意见,使行政相对人对执法机关某些活动的理解和主动配合, 促使某些较大、较复杂的问题获得较好解决。[4]
　　4.2 行政合同:指行政机关以实施行政管理为目的,与行政相对方就有关事项通过协商一致的方式所达成的协议。行政合同是现代行政法上较为新型且重要的一种行政管理手段,它引进了公民参与国家行政的新途径。城管可以与特定的商户签订行政合同,约定双方的权利和义务,使商户可以以积极的权利方式而不仅仅是负担义务直接参与实施行政职能特别是经济职能;行政合同以协商的方式提出要求和义务,便于公民理解,容易造成接受和赞同,从而减少因双方利益和目的的差异而带来的对立性,有利于化解矛盾,创造和谐社会。
　　4.3 行政奖励:指行政机关依法对模范守法的单位或个人给予物质、精神鼓励的执法手段, 它以正面、积极的方式引导、鼓励相对人参与执法事务, 具有强大的教育和导向作用, 有利于形成一种良好的守法的氛围具体的执法形式。城管在具体的执法中对表现良好的执法对象给予精神奖励,如颁发守法商户等证书,这样可以增加商户的信誉度,促进其积极守法、配合执法。
　　
　　5 实现城管柔性执法的措施
　　
　　5.1 主观上运用迂回思维法和系统思维法来实现。
　　世界万物是彼此联系的,运用迂回思维法从别的领域寻求启发、方法,可以突破本领域常有的“思维定势”,打破“专业障碍”,从而解决问题,或者对问题作出新颖的解释。它是沿着正向思维旁侧开拓出新思路的一种创造性思维。如果能用直线思维求解,那是再好不过的了,因为直接求解的思路最短。但是许多问题的求解靠直线思维是难以如愿的,这时采用迂回型思维去观察思考,或许能使问题迎刃而解。城管在进行管理中是对于目标的实现可采用多步到位法,改变传统的一步到位法,即发现问题就出发。如城管处罚按情节和步骤进行,而不是对违法行为立刻处罚,给相对人一个缓冲期;这样对于缓解城管与相对人之间的对抗冲突是有利的。因为城管的管理对象普遍处于社会下层,城管的管理往往触及他们的谋生手段,所以可以尽可能的给予相对人以充分的思想准备再进行处罚。当然这种缓冲并不是不处罚,对于屡教不改的相对人仍应制裁,这样才能达到管理的目的。
　　系统思维法从整体出发或从综合的观点出发,从而达到最优化大处着眼,为了实现目标,要注意从系统论的角度解决与目标问题相关的问题,从而更好地解决目标问题。对于城管进行城市管理,不能单单从表层来看问题,“头痛医头,脚痛医脚”并不是好地解决方式。城管要了解表层之下有深层次的原因,把要解决问题的相关问题都要考虑,从而系统地解决问题。比如对小商贩的管理,单纯的驱赶只是暂时的,“打游击”“猫捉老鼠”的游戏是城管不愿意看到的,那么就要从根源上解决小商贩要生存,要有摆摊的空间的需求,积极地联系地方,为他们的生存考虑。市容是城市的面貌的体现,城管执法也是政府形象的体现,城管积极地为相对人服务也是构建服务型政府的要求。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　5.2 客观上采取被动变主动的执法方式,惩罚变帮助的执法方式。
　　城管改变被动地发现违法才采取行动,要主动地去发现执法对象的问题主动解决;对于解决的方法改变传统的制裁、惩罚的手段,采取帮助执法对象解决其基本的生存问题入手,从而从根源上解决问题。对于有些乱倒垃圾的居民,要考虑它们是不是因为附近没有垃圾桶,所以倒垃圾不方便,那么就要安置垃圾桶来解决问题,而不仅仅用处罚来杜绝这种现象的发生。过年过节领导都要到一些贫困家庭走访,以增进与基层群众的情感交流。城管也应经常主动地去和管理对象进行情感交流,有了情感作基础,管理起来就会减少很多阻力。地方政府和一些群众自治组织中运用的调解的方法可以在城管中运用,调解是以讲解法律、说服教育、排解疏导等方法,促使当事人自愿达成协议的活动。调解是适应我国国情的方式,因为我国民众信奉“和为贵”,对于城管管理中发生的城管与相对人之间或城管在管理中发生的相对人之间的纠纷,用调解的方法去解决,往往会达到好的效果,因为这是当事人在自愿的基础上形成了一致意见,他们往往会自觉遵守,这样比外在强制力实现目标会产生更好的效果。外在强制力使用往往是治标,但不能治本,不能起到让相对人心服口服的效果。所以运用柔性的执法方式,注重情感交流,就可达到标本兼治的效果。
　　5.3 借鉴企业的柔性管理理念和方式。
　　企业“柔性管理”以“人性化”为标志,它注重平等和尊重、创造和直觉、主动和企业精神、远见和价值控制,为用户提供质优、价格适中的产品和服务。它是通过讲求管理软化,以管理的柔性化更加激发人的主观能动作用,以适应知识经济“刚性竞争”的需要。企业的柔性管理以满足顾客的需求和偏好为经营导向,关键在于确定如何创造提升顾客价值的方案、如何解决顾客所关注的问题的方案。对于城管的管理,要充分了解被管理者的需求,比如小商贩是为了生存,还是有的居民临时用临街的住房经营;附近居民是更多地考虑买东西方便,还是更多考虑周围环境的整洁。在了解被管理者需求的基础上,制定解决问题的方案,这样才能更有针对性,更好地解决问题。
　　直接定制是企业柔性管理的重要的营销模式。直接定制是根据个人的特定需求来进行市场营销组合,以满足每位顾客特定需求的一种营销方式,其最突出的特点是根据顾客的特殊要求来进行产品生产。城管管理的对象广泛,不同领域对象有不同的特点。对于不同领域的对象要注意结合他们各自的特点采取柔性的执法方式,这样比强制的执法方式更灵活,但对于有些被管理者虽多次劝说仍屡教不改的应该实施制裁。
　　
　　6 结论
　　
　　城管职能部门对城市管理发挥着重要的作用,它的存在有其必然性。对于城管在执法中存在的问题,我们可以采取用柔性执法的方式去解决,这就需要围绕以人为本、和谐理念,探索城管柔性执法的具体方式的应用,从而促进城市的科学发展。
　　
　　参考文献
　　[1] 罗豪才,崔卓兰.论行政权、行政相对方权利及相互关系[J].中国法学, 1993年第3期:7~8
　　[2] 季英伟,城管违法行政问题原因分析及对策[J].法制与社会.2007年第2期:420~421
　　[3] 王春业.论柔性执法.中央党校学报[J].2007年第10期:53~54
　　[4] 莫于川.行政指导要论:以行政指导法治化为中心[M].北京:人民法院出版社, 2002:100～103

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