关于公共信息资源与政府信息资源的概念及特征研究

　　论文摘要：本文通过比较公共信息资源与政府信息资源的概念、特征以及二者的区别和联系，笔者认为随着公共信息资源的不断深化和拓展，目前在公共信息资源领域，应当建立以政府为主导，第三部门、企业及个人多元主体参与，以公众满意度为宗旨的多元化格局。
　　关键词：公共信息　政府信息 信息资源
　　长期以来，作为公共利益的维护和执行机构，政府成为全社会公共信息资源最大的拥有者、发布者和使用者，掌握着大量的信息资源，并在实践中逐步形成了一套完整、稳定的信息资源管理模式，这使得人们在很大程度上将政府信息资源等同于公共信息资源。然而，随着社会信息量的迅速增加、信息技术的持续发展以及人们信息意识的不断提高，公共信息资源在管理对象、管理目标、管理手段等方面不断分化，政府作为公共信息资源管理体系中唯一主体的地位受到动摇，因而需要重新理清政府信息资源与公共信息资源的关系。
　　1公共信息资源与政府信息资源的概念界定
　　1．1公共信息资源的概念及其构成
　　对于公共信息资源这一概念，目前国内外并没有形成共识，只是出现了一些有影响的定义。如美国《田纳西州公共信息法案》指出，公共信息是在法律或法令以及与官方事务相联系下所收集、组织和保管的信息，包括政府部门产生的信息或为政府部门所生产以及政府部门所拥有的信息或有权获取的信息。保罗·乌勒在给联合国教科文组织起草的《发展和促进公共领域信息的政策指导草案》中把公共领域的信息定义为：不受知识产权和其他法定制度限制使用以及公众能够有效利用而无需授权也不受制约的各种数据来源、类型及信息。
　　我国也有不少学者逐渐关注公共信息资源的研究，并且也取得了一些初步的成果。夏义望认为：“所谓公共信息是一种特定的实用型信息类型，它是指所有发生并应用于社会的公共领域，由公共事务管理机构依法进行管理，具有公共物品特性，并能为全体社会公众共同拥有和利用的信息。”
　　查先进认为，“政府信息资源是一切产生于政府内部或虽然产生于政府外部但对政府活动有影响的信息资源的统称。”
　　霍国庆认为，公共信息资源除了政府信息资源外，还包括政府各部门在共享政府信息资源的基础上，在履行其政府职能时需要政府系统之外的其他个人、组织、社团、社区等来生产、收集、处理、传播或者处置的信息。
　　比较以上概念，笔者认为，公共信息资源是指社会组织在公共活动中所产生的各种信息资源的集合。其中，政府公务活动(即政府利用公共权力实现公共利益时所进行的活动)所产生的信息，构成了公共信息资源的主要部分；而第三部门等社会组织及个人以公开的方式所发布的组织内部信息(如企业宣传册)、个人信息(如个人博客)等，也构成了公共信息资源重要内容。之所以如此诠释公共信息资源的概念，是因为随着社会信息化程度的提高，提供公共信息资源的主体不断丰富，作为客体的公共信息资源的数量与类型也在不断多样化，二者均出现多元化的局面。
　　1．2政府信息资源的概念及其构成
　　政府信息资源就是指一切产生于政府内部或虽然产生于政府外部但对政府活动有影响的信息。从这个定义可以看出，政府信息资源包含两方面的内容，一是指政府行政机构在行使公共权力，管理国家事务及社会公共事务的过程中产生的信息资源；二是指虽然产生于政府外部但却处于政府部门最关心的目标范围内，具有某种广泛性意义和参考价值、对全局有一定影响的倾向性信息资源，例如经济活动信息、科技成果信息等信息资源。
　　政府信息资源构成了公共信息资源的主体，二者既有联系又有区别。那些产生于政府业务流程中的记录、数据、文件，以及政府为了业务流程的顺利开展从外部收集的信息，构成了公共信息资源的主要内容，但并非全部。尽管政府信息资源也具有公共性和广泛性的特性，但并不代表所有的政府信息资源都是公共信息资源，政府机构内部的事物管理信息，不一定属于公共信息资源，如内部财务收支、内部审计结果等；但在一定的历史条件下，这类信息也可能会转化为公共信息资源，如陕甘宁边区政府的工资发放情况。

　　2公共信息资源的特征 
　　公共信息资源是公共组织在公共管理活动中产生的一种公共产品，凡是能满足公众信息需求、与公共利益密切相关的信息资源均可纳入公共信息资源的范畴。公共信息资源与每一个社会公众都有着直接或间接的联系，提供公共信息资源的主体，对公共信息资源进行维护和管理，使公众能够免费或低价获取。因而，公共信息资源具有公共性、广泛性、基础性、公益性的特征，笔者认为，其中公共性和广泛性是公共信息资源最显著的特征。政府在依法履行国家政务和社会管理职能的过程中，承担着基础性的职能并发挥特殊的功能，如在国防安全、经济宏观调控、基础设施建设、社会福利保障等方面的不可替代性，使得由政府发布的政府信息资源具有一些独有的特征。
　　2．1公共性
　　“公共性”是相对与“私人性”而言的一个概念，它是指公共管理主体以谋求公共利益为其目的与动机，一切措施都是在顾及全局、公正、公开的原则下为全体民众服务，并以最好的服务来争取民众的拥护和支持。公共信息资源主要是针对私人信息资源而言的一种资源类型。私人信息资源一般是指由私人生产和提供的信息资源，其生产成本由私人承担，并采取等价交换的市场供给方式，即采取“谁付费谁利用”的供给方式。公共信息资源一般是指公共部门为了维护公共利益和社会公平而向公众提供的信息资源。从这个角度来说，公共信息资源的效用在于公共消费，目的在于促进公共利益，应当属于公共产品。
　　既然归属于“公共产品”范畴，那么公共信息资源一定具有非排他性和非竞争性。公共信息资源一旦被提供，增加一个人的消费并不会使原有的信息内容减少或影响他人的受益，增加消费所产生的社会成本为零，这就是公共信息资源的非竞争性。如果没有一个人能够被排除在该物品不付代价的消费过程中，那么这种物品就具有非排他性。
　　由此可以看出，公共性是公共信息资源的本质属性。政府部门产生的以及与政府有关的大量信息资源，来自于第三部门乃至私营组织的信息资源诸如公共健康信息、文化信息、农业信息、气象信息、环境信息、时事新闻等，网络等传播媒介上公开的诸如个人blog、MSN空间等发布的信息资源都具有公共性。
　　2．2广泛性
　　公共信息资源是普遍存在的。它可以是事物的特征和运动状态的反映，也可以是人类大脑思维的结果；可以是政府发布的国家和地方的政策法规信息，也可以是古墓中的随葬品。总之，公共信息资源存在于社会的各个角落。公共信息资源的来源十分广泛，可以来自政府系统内部，比如政府发布的人事制度改革的通知、关于政府实施项目的信息等，可以是来自社会不同阶层、不同职业领域的信息，比如经济统计信息、教育信息、公共福利信息、高等院校在招生过程中发布的教师个人情况介绍等，还可以是历史上保存下来的文献资料等。
　　公共信息资源的内容也十分广泛。社会各级部门的工作从来都是门类繁多的，在其工作过程中产生了各类信息，比如政府机关的办事程序规则、学生就业信息、教育状况和特色、药品质量信息、图书馆等机构提供的文献信息、天气预报、旅游资源信息、网络上公开发布的个人求职信息等。公共信息资源系统就是一个纵横交错的网络。
　　2．3政府信息资源的独有特性
　　如上文所述，政府信息资源是与政府公务活动紧密联系的信息资源，政府部门为了实现管理国家的目标，其采集、加工、存储、传播和利用的信息必然会体现政府对社会生活独有的权威和控制力，因而政府信息资源既有公共信息资源的一般特性，同时也具有不同与公共信息资源的独有特性。
　　2．3．1政治性　　
　　政府信息资源大多是政府机关行使国家职能时使用或产生的信息，其以社会公共事务和政府自身事务为反映对象，带有强烈的政治倾向性．足为一定的政治要求服务的，有着明确的政治目的，关系列国家的稳定和安全。
　　2．3．2综合性
　　政府信息资源大多是产生或使用于政府机关的信息，作为政府部门，特别是高中层领导机关，通常管理的都是一个动态的、宏观的社会大系统，所以要解决的问题都是宏观的和综合的，且政府信息资源管理的关键环节也是综合处理信息，从而使政府信息资源不可避免地带有宏观性和综合性。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　2．3．3政策性
　　国家政府的领导，主要是政策的领导、各项上作的好坏、成功与失败、顺利与曲折，无一不与执行的政策有关。所以，政府部门在处理工作时发出的一切政府信息，哪怕是非工作情况下所发出的，·些信息，无一不带有明显的政策性。
　　2．3．4权威性
　　政府信息资源是用于管理社会的，青必行，行必果，加之政府管理工作本身具有一定的强制性，存传递过程中对载体和传递方式郜有特定的要求，而构成了政府信息资源的权威性。 
　　3构建多元化的公共信息资源体系
　　随着社会信息需求种类和范围的不断扩展，原有的以政府作为唯一主体的公共信息资源集中式分布已经不能适应社会的发展需要，政府信息资源供给能力的有限性限制并降低了公众的信息满足度，第三部门、私营组织及个人的介入成为必然趋势。一般来说，用户对信息源的选择或对信息服务选择几乎邵足建立存可获得性的基础上的，即最便于获得的信息源或最便于利用的信息服务首尤被选用，对质鼙可靠性的要求则是第二位的。这种便利化要求使得从事公共信息资源管理的不同主体同绕公众满意度在管理的手段形式等方面展竞争：鉴于上述原因，需要借助来自社会不同主体的积极参与和相互合作来促进公共信息资源的全社会共享，适公共信息资源自身的多样性和用户信息需求的个性化，允分实现信息资源的效用价值。因此新形式下公共信息资源的生产、管理、利用应当形成以政府为主导，社会多元主体参与，以公众满意度为宗旨的多元化格局。
　　首先，政府在公管理、公共服务领域的决定性作用使得政府不仅要承拟制定规划、维持信息领域秩序、监督信息供给效果以及丌发和公开政府信息资源的重任，且还要直接参公信息领域的活动，往公共信息资源提供中继续占据主导地位。
　　其次，在美国新公管理运动的影响，第部门蓬勃发展，公共管理的主体从政府领域逐步拓展到从事公共事务、提供公共产品与服务的组织与部门，因而当代社会，除了以政府为主的公共部门和公共组织能够提供公共信息资源外，以非营利组织为主的准公共部门和准公共组织也成为了公共信息资源的主要提供者，如高等学校、自愿健康和福利组织、图书馆、博物馆、科研组织等。这类准公共组织提供的公共信息资源具有公益性质，以获取公共利益和社会效益作为目标。他们的民间性、自治性、公益性和非营利性不仅能够保证公共信息开放的社会公平而且有助于提高公共信息开放的效率。它们在公共信息资源领域的介入，并不是排斥和否定政府公共信息资源提供中的主导地位，而是要实现公共信息资源管理主体的社会化公共信息资源来源的礼会化以及信息服务对象的社会化。
　　第三，当提供公共产品的部门从公共物品中获得的效用大大超过提供公共物品所耗费的成本时，即使其他人不愿意提供任何公共物品，他自己也愿意承担提供公共物品的全部成本。以美国现行的电子政府建设为例，美国电子政府建设主渠道足外包，美国政府将电子政府项目的建设运行维护以服务合同的方式外包出去，委托专业外包公司组织专业技术队伍，建设政府的信息系统和提供相关的服务。政府工作人员只需对公众服务的电子政务项目提出要求和对信息进行加行分析，使政府能从建造和运行信息系统的不同环节中解放出来，集中精力完成他们的核心业务美国亚里桑那州政府在建设驾照管理系统时，IBM公司主动承担该项目网络的规划设计、软硬件的购置、系统集成和系统的运行和维护。系统投入使用后，马上产生出效益，每个驾照的成本从原来的6．6美元降低到1．6美元，民众办理驾照的等待时间由45分钟缩短到3分钟。IBM公司只对发放的每个驾照中收取1美元作为回报。由于采取了这种做法，小仅政府没有投入一分钱，而且IBM公司也从中得利实现了“双赢”的目的。为鼓励电子政务项目建设采用外包的模式，美国各方积极为电子政务的外包服务提供相应的法律环境2002年12月17日，布什总统签署了《电子政府法案》，鼓励政府机构电子政务项目向“使用节余”式的外包方向发展，提倡建立对外包服务商更为有利的环境政企合作的信息技术外包服务，已逐渐成为美国发展电子政务的趋势。由此可见，政府越来越多地以“外包”的方式将公共信息资源开发建设的某项具体任务移交给企业运作。在公共信息资源领域，企业极强的运营能力、开拓性和创新力、生产服务效率高等特点使得企业不断发展成为公共信息资源提供中的主体力量之一。
　　最后，随着礼会的发展，信息更新速度不断加快，人们的信息意识也发生了极大的转变，不仅表现在获取信息处理信息、利用信息和管理信息方面，信息创新和信息传播的的能力也随之提升，越来越多的人愿意公开个人信息为公众所利用，如公开的个人信件、公开发布的个人简历等。此外，近年来随着博客文化的繁荣，公开的个人博客也成为了公共信息资源的来源，Blog已成为家庭、公司、部门和团队之间越来越盛行的沟通工具，逐渐发展成被社会公众所接受信息发布途径如“图林博客圈”，大家出于职业的需要以及对职业的热爱，存博文中讨论业内话题，进行学术交流，发布的信息町以为所有人利用且不限制任何人浏览的权限从这个角度来说，个人也是公共信息资源提供活动的参与者。
　　由此可见，公共信息资源的广泛社会覆盖面及其深刻的社会性决定了政府只能生产和提供“制度性”公共信息和“基础性”公共信息(如会对社会产生普遍影响的宏观管理信息，外交、国防、立法、司法等关系社会安定和安全的公共信息)，以及政府行政信息；大批从事社会公益性服务的第三部门、企业及个人参与了其他“针对性”公共信息资源(如福利性公共信息、社区医疗、交通、基层事务性公共信息等)的生产和提供。
　　
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综上所述，在公共信息资源领域，凡是能提供公共信息，以提高私人福利、引导社会价值取向、实现公共利益为目标的组织，都能够成为公共信息资源的提供者。在新的社会环境下，建立以政府为主导，第三部门、企业及个人等多元主体参与，以公众满意度为宗旨的多元化公共信息资源格局势在必行。
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