试论如何规范土地出让金管理

　　摘要：土地出让金，作为一种土地收益，在调节土地市场供求、建立土地储备制度、充实政府财政收入、增强国家对土地市场调控能力等方面，发挥了积极作用，但是由于我国土地出让金管理存在诸多问题，使得其作用受到一定的限制，也一定程度上诱发了其他深层次矛盾。因此，研究土地出让金管理存在的问题，分析愿意及对策具有重要的意义。
　　关键词：土地出让金;问题;措施
　　
　　2007年，我国招拍挂出让土地面积为11.53万公顷、总价款达到9551亿元，占到了当年全国土地出让总收入的80%。据此推算，2007年全年的土地出让总收入约为1.2万亿元。相比2007年，2008年下降幅度超过20%，但2008年全国大、中、小城市土地出让金相加金额也将超过9000亿元，土地出让金已成为地方政府的一块重要收入。审计署2007年对北京等11个城市及其所辖28个县（市、区）2004—2006年国有土地使用权出让金征管情况进行审计调查，发现违规减免出让金47.88亿元，违规使用出让金83.73亿元，欠收挪用被征地农民社保资金51.17亿元，规范土地出让金管理已经刻不容缓。
　　
　　一、土地出让金的概念界定和理论基础
　　
　　1.土地出让金的概念界定
　　一直以来，我国的土地出让金都没有一个统一明确的定义，由此导致各地在实践中对“土地出让金”理解和使用出现混乱，这是我国土地出让金制度的主要弊端之一。根据对相关理论与实践的研究，本人认为，土地出让金，又称国有土地使用权出让金，是国有土地一定年限内批租使用时交纳的包括地租和全部土地成本在内的总价款，或在土地出让（包括招拍挂和协议出让方式）时缴纳，或是在以转让、抵押等方式处置原划拨方式获取的土地使用权时必须补交的总价款。这里的土地出让金总价款包括土地所有权收益、土地投资收益、土地管理收益和土地建设与保护补偿，是各类土地价值在社会管理中的体现。
　　2.土地出让金的理论基础
　　现代产权经济学认为，产权由权能和利益两部分构成。土地所有权、土地市场经营权和土地使用权三项权能构成我国土地产权的具体内容，这“三权”的分离组合形成了不同的土地产权结构，而不同的土地产权结构又会形成相应的土地利益分配格局。我国土地产权制度的特点是，一方面土地所有权高度集中而缺乏明确的人格化代表，导致农业资源无序配置；另一方面，土地使用权分属于不同的利益主体，权责利不对称，加深了农村土地所有权的虚化。土地产权理论为出让金的存在提供了理论依据，用地单位使用国有土地必须向国家交纳土地使用权出让金。土地产权理论要求出让金必须是土地市场价格，以体现和反映土地使用权的价值，并符合市场供求规律，充分体现和保障国家作为土地所有者的权益，发挥市场的调节作用。因此，土地产权理论是土地经济学的基础理论，出让金产生的实质是土地产权交易的结果。
　　
　　
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二、土地出让金管理存在的主要问题
　　
　　自1987年我国出现国有土地使用权出让金（以下简称出让金）这一新的土地使用收费方式以来，土地出让金制度逐渐确立，盘活了全国的土地资源，给我国的经济社会发展带来了深远的影响。与此同时，随着出让金收入规模的日益增大，及其在地方政府预算外收入中所占比重的增加，出让金存在的问题也越发凸现出来。
　　1.出让金带来的丰厚财政收入，诱发了地方政府的短期行为
　　大量卖地和圈地，一次性收取40－70年的出让金，为地方政府充实财政收入提供了机会，现届地方政府就可能运用各种手段扩大土地批租量，获得短期高额收益，这将使以后各届政府无法实现收益共享。这种“寅吃卯粮”的做法，既有悖于“代际公平性”，又有损于土地资源使用的有效性。
　　2.出让金收益分配机制不合理，影响土地出让整体效益
　　用计划经济的办法低价征地，用市场经济的办法高价出让，客观上形成了多占地多得益的机制，既诱发了地方政府批地卖地的冲动，又为“寻租”提供了条件。土地资本巨额增值收益，大部分被开发商和地方政府所获取，而被征地农民只能得到低额的补偿费，远不能弥补农民的权益损失，这使得农民与地方政府因征地补偿问题而矛盾突出。另一方面，地方政府所得的那部分出让金主要用于城市开发和土地开发，出让金分配向城市倾斜，城市的工业化、城市化飞速发展，而农村却出现了大量就业无门、社保无份的失地农民,农村建设也严重缺乏资金投入。在工业化和城市化过程中，农民并没有充分分享经济发展带来的成果，城乡二元分割的体制裂痕在继续扩大。
　　3.土地出让金制度不完善，易引发出让金流失和官员寻租
　　土地要素的非完全市场化使政府在征地供地过程中居于主导地位，而征收的出让金又缺乏严格的监督管理，导致一些地方政府违法违规出让土地，擅自减免出让金等，使出让金大量流失。与之相对应的是官员寻租和腐败现象频频出现。现有的土地出让金制度为政府官员的寻租活动提供了巨大利益空间和权力发挥作用的活动空间，涉及土地的腐败案件数量多，涉及金额大，涉案人员职务高，而且容易发生窝案、串案。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　三、规范土地出让金管理的几点措施
　　
　　1.土地出让金全额纳入预算，实行“收支两条线”管理
　　严格按照《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号），将政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，都作为国有土地使用权出让收入纳入预算管理。具体做法是收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算管理从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”，在地方国库中设立专账，核算土地出让收支情况。
　　2.明确土地出让金范围，确保应收尽收
　　一是明确土地出让金是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括土地补偿性成本、土地开发性成本和土地净收益三部分。二是明确土地出让收入的范围包括五种土地价款、土地租金收入等全部国有土地有偿使用收入、划拨土地的征地补偿费和拆迁补偿费（不含征地管理费）等一并纳入土地出让金管理。三是在征收的过程中要严格禁止以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”、“以土地换项目”、“以租代征”等各种名义减免土地出让金。
　　3.规范土地出让金支出范围，突出强调保护失地农民利益
　　严格按照土地出让金使用范围规范资金支出：一是征地和拆迁补偿支出；二是土地开发支出；三是支农支出；四是城市建设支出；五是土地出让业务费、新增建设用地有偿使用费等。从提高征地补偿费、建立补偿费发放公示制度，增强补偿费用发放透明度、改革补偿费发放方式、建立被征地农民社会保障制度四方面切实保障被征地农民的合法权益。
　　4.健全土地储备资金财务会计核算制度
　　切实加强土地储备资金财务管理，建立健全土地储备成本核算制度，严禁挤占、挪用土地储备资金。财政部门应严格执行土地出让金预算，确保土地出让收入全额缴入国库，严格按照批复预算支出各项资金；建立土地出让收入定期对账制度，对应缴国库、已缴国库和欠缴国库土地出让收入数额进行定期核对，确保数据准确无误；健全报表核对机制，财会部门要会同国土资源管理部门、人民银行机构建立健全年度土地出让收支统计报表及分季收支统计明细报表体系，统一收支口径，确保统计数据及时、准确；加强土地出让金核算管理。土地储备部分应按出让和收储地地块建立出让金收支台账，分清每宗地块土地出让金、土地开发费用、业务费用和土地净收益。财政部门应根据土地储备部门的台账报表及时审查核对出让土地开发费用和土地出让费；建立国有土地收益基金，实行分账管理，合理控制土地储备规模，降低土地储备成本，避免“寅吃卯粮”，保障土地收益的延续性；财政部门应加强对违约金的管理，凡土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金，违约金应随同土地出让收入一并缴入国库；土地前期开发引入市场竞争机制，严格控制成本支出，可通过政府采购公开招标的方式选择评估、拆迁、工程施工、监理等单位，努力降低采购成本；
　　5.强化土地出让收支监督管理
　　首先，利用卫星图片等信息化手段监控土地违法违规行为，实施土地违法问责制，建立共同责任机制。其次，建立一支稳定的，高素质的监管队伍。财政部门、国土资源管理部门、银行机构以及审计机关要建立健全对土地收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化对土地出让收支的监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库，支出严格按照财政预算管理规定执行。同时，土地出让收支情况要按照规定程序向同级人民政府报告，政府依法向同级人民代表大会报告，接受人大监督。最后，建立土地出让金审计制度。审计机关要对土地出让金收支实行定期或经常性的审计监督，及时发现问题，维护国家和人民的利益。
　　
　　参考文献：
　　[1]易宪容:《出让金改革需慎行》，《英才》2006 年第8期.
　　[2]王晓阳:《重新审视出让金改革——一个国有产权和公共财政的框架》，《当代财经》2007 年第 2 期.
　　[3]钱 凯:《我国出让金改革的观点综述》，《经济研究参考》2006 年第95 期.
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