我国旅游业立法探析

　　摘 要：随着国际化进程的加快，我国旅游业也进入到国际多边贸易领域，贸易争端的多元化对我国旅游业的立法工作形成新的挑战。以此为出发点，分析了我国旅游立法的现状特征与趋势，总结了当前形式下的立法问题，并展开对策研究。
　　关键词：旅游业；立法；特征；趋势；对策
　　
　　1 我国旅游业的法律环境及其构成
　　
　　1.1 旅游业的法律环境
　　旅游业的法律环境指的是特定的法律规范、法律制度对旅游业的影响。这些法律规范和制度要规定旅游业各主体的权利、义务及有关法律责任，为旅游业的发展创设一套完整的法律秩序。
　　1.2 我国旅游业法律环境的构成
　　我国旅游业的法律环境大体由两部分构成：国内部分主要包括用以调整和促进旅游业发展的各种政策、法律、法规，以及执行这些政策、法律、法规的各种机构和公众的法律意识；国际部分指我国加入的有关旅游业的国际组织、国际公约以及中国旅游业遵守的有关国际惯例。
　　
　　2 我国旅游业的立法现状及其趋势
　　
　　2.1 现状特征
　　（1）通用性法规与专门性法规双管齐下。
　　目前，在我国国内事实上有两种法律规范在同时调整旅游社会关系：其一是建国以来尤其是改革开放以来由国家制定的各种通用性法律和法规，如经济合同法、中外合资经营企业法、文物保护法、环境保护法等等。由于旅游活动就其本质而言属于民事活动，所以要像大多数行业一样遵守上述通用性法律和法规。
　　其二是旅游业的专门法律和法规，如旅行社管理条例、导游人员管理暂行规定、旅游饭店行业规范、风景名胜区管理暂行规定等等。它们的制定，既符合法制的一般原则又体现了旅游业的固有规律，起到了通用性法律难以起到的作用，使旅游立法更具针对性。
　　（2）政府对旅游立法高度重视、主动规划。
　　2.2 立法趋势
　　（1）系统化。
　　 系统化表现为从饭店、旅行社到景区（点）都有相应的政策法规，形成了旅游行业法律系统；从旅游企业到从业人员以及服务对象也有对应的法律约束，形成了不同旅游主体的法律系统；从全国性旅游法规到地方性旅游政策，形成了不同旅游区域的法律系统。随着我国旅游立法工作的不断完善，各项旅游法规将更加细化，整个法律系统也将日趋完整。
　　（2）渐进化。
　　我国整个旅游业的法律环境经历了“以政策为核心”向“以法规为核心”的转变，并日趋完善。
　　（3）国际化。
　　我国旅游立法的国际化表现在两个方面。一是从旅游业的性质上看，旅游业实际是一个跨国性行业，而优质、高效、国际标准化的旅游服务是保证国际旅游者重复消费的重要条件，因此旅游服务的国际标准化成为我国旅游业立法的重要内容。二是从我国旅游立法的环境上看，随着入世后行业保护期的结束，我国旅游业面临的一个重要任务就是适应国际旅游贸易总协定的要求，在各项旅游法律条款上尽快与国际接轨。
　　（4）科技化。
　　所谓科技化，是指我国的旅游立法工作将越来越重视新知识、新技术在立法及执法过程中的应用。
　　
　　3 我国旅游业的立法问题与对策研究
　　
　　3.1 立法问题剖析
　　（1）立法层次低，缺乏权威性。
　　迄今为止，我国旅游业的专门法规都是由国家旅游局或地方旅游管理机构颁布，由于这些机构在中国没有明确合理的法律地位和职能，很多立法项目只能以政策的形式出台，不能上升为法律，导致旅游业的专门性法规在法律体系中位于较低的效力层次，制约了我国旅游法规的权威性。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　（2）立法目光短，缺乏前瞻性。
　　我国旅游业中很多政策法规在制定前没有进行系统的调研，往往为了规范某一时期内的某种旅游关系而立法，没有考虑到这种旅游关系未来可能发生的变化，因此只能在较短时间内发挥效用，很快就不能适应产业和市场的发展，只能废除或做重大调整，浪费大量的人力和财力。
　　（3）法律框架不完整，缺乏整体性。
　　综观各国旅游法律，主要包括四个方面的内容，即发展旅游业的根本性法律，保护旅游者利益的法律，保护旅游资源方面的法律，以及旅游企业经营方面的法律。在我国的旅游法律框架中，首先缺少一个发展旅游业的根本性法律。其次，缺少专门法来保护旅游者合法权益，仅靠中华人民共和国消费者权益保护法是不够的。最后，旅游企业经营法方面，只强调政府主管部门与旅游企业之间的纵向法律关系，使很多合法权利和利益得不到保护。
　　（4）法律内容不更新，缺乏适时性。
　　具体表现在两个方面：首先，内容中有些规定制定于我国转入市场经济轨道以前，随着经济体制的改变，这些法规必须做出修改，以适应新形式，同时也需要一些新的法规随着旅游业的发展适时制定；其次，内容中有相当一部分法规在制定时由于发展条件所限，制定的不够详细，缺乏可操作性。
　　（5）以政策代替法规，缺乏延续性。
　　3.2 立法对策研究
　　（1）开展旅游立法方面的系统调研。
　　旅游立法方面的系统调研由国家旅游局组织有关专家参与。调研包括两方面：一是赴各省、自治区、直辖市尤其是旅游业发达地区了解已颁布的法律、法规的执行效果，了解旅游业发展中已经存在的和在一个可预见的时期内必然出现的法律问题。二是研究其它国家同类法律和法规的制定背景、立法经验和法律实施效果，在适应我国国情的基础上大胆借鉴各种成功经验。
　　（2）对现有法规进行系统清理和修订。
　　 我国的经济体制已经完成了由计划经济向市场经济的转变，早期制定的旅游法规中有一部分会因之过时，必须根据新的形势对已不适用的内容进行修订或废止，使法律、法规真正发挥保护、促进旅游业发展的作用。因此对现有法规进行系统清理和修订是当前改善旅游立法现状的又一任务。
　　（3）加快国内旅游新法规的立法进程。
　　我国旅游法的框架结构还不完整，迫切需要加快国内旅游新法规的立法进程，填补一些法律、法规的空白。首先要加快中国旅游基本法的立法步伐。基本法的内容应该包括国家发展旅游业的根本宗旨和原则；旅游主管机构的法律地位和职能；旅游资源开发、利用和保护的原则；各类旅游企业的行为准则；对旅游者合法权益保护的规定；国际旅游原则；一系列行业管理制度；法律责任等等。其次要将现行的旅游单项法规从行政法规和文件上升为单项法律法规出台，加强权威性和可操作性。
　　（4）确立国家旅游管理机构的法律地位和职能。
　　在我国，大部分旅游法律由国家旅游管理机构出台，因此确立国家旅游机构的法律地位和职能对于提高旅游法律的权威性至关重要。实践中，国家旅游管理机构应该混合兼有行政权和司法权或行政权和立法权，或者是行政权、立法权和司法权的混合配置。在依法赋予权力的同时，也要明确旅游管理部门对立法部门、政府部门、司法部门以及公众的责任。中国旅游管理机构应该根据我国国情，按以上规则明确法律地位与职能，并将其法制化，只有法律的权威在协调中才最具说服力。
　　
　　参考文献
　　〔1〕刘敢生.WTO与旅游服务贸易的法律问题〔M〕.广州：广东旅游出版社，2000.
　　〔2〕王健.旅游法教程〔M〕.天津：南开大学出版社，2002.
　　〔3〕董红梅.对完善中国旅游立法的思考〔J〕.经济师，2005，（8）.
　　〔4〕童索凡. 从中外旅游立法的对比看我国旅游业的法制之路〔J〕.内蒙古经济与科技，2006，（22）.
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