统筹城乡人力资源公共服务体系调查

摘要：重庆市统筹城乡人力资源公共服务在服务项目体系、组织体系、政策体系以及经费保障体系等方面取得了很大的成就，但是也依然存在缺乏战略规划、经费保障差距较大等问题。基于目前中国城乡二元结构的现状，应探索建立在城乡一体化进程下的人力资源公共服务体系统筹。
　　关键词：统筹城乡 人力资源 公共服务
　　
　　统筹城乡人力资源公共服务体系研究不是简单的理论问题，与现行政策与服务现状关系非常密切。本研究选择了重庆这一城乡统筹示范区作为调研对象，从地理位置、发展程度、行政区划来看，重庆同时具有中等发展程度省份和欠发达省份的特征，集合和叠加了我国东部现象与西部现象，是我国基本国情的一个缩影。对重庆人力资源公共服务体系的城乡统筹探讨，对全国特别是中西部地区统筹城乡发展具有一定借鉴作用。
　　本研究围绕人力资源公共服务的现状，从服务项目体系、组织体系、政策体系以及经费保障体系等四个方面，针对人力资源公共服务的市级各部门、人力资源服务机构以及服务对象，采用座谈会、个别访谈、实地考察等方式展开相关调研。调查机构涉及重庆市人力资源和社会保障局人力资源市场处、就业服务管理局、劳动保障监察处、调解仲裁管理处、职业能力建设处，重庆市人才交流服务中心和5家人才中介公司，以及2家社区社会保障服务站、1家街道社区服务中心。
　　一、统筹城乡人力资源公共服务体系的有益做法
　　1.组织体系已逐步覆盖到城乡基层
　　目前，重庆市基本上建立了覆盖全市的人力资源公共服务组织体系。截至2009年5月，重庆市共有人才交流服务机构121个，大学生就业市场41个，遍布重庆市所有区县，人力资源市场信息网络已经延伸到260个街道；同时，建立了覆盖全市所有街道和乡镇的就业和社会保障工作机构（社会保障服务所）1026个，全市1598个社区已全部建立社会保障服务站，社区社会保障工作机构建设覆盖率达100%。并在855个行政村建立了社会服务保障站，尚未建站的行政村也全部有民政干部协理参与相关服务工作，共有1万余人的工作队伍在基层为城乡劳动者提供就业服务、社会保险、城市低保、优抚救济等服务。重庆市的就业和社会保障服务平台网络已逐步涵盖就业服务、社会保险、城市低保、优抚救济等服务。
　　2.农村人才资源政策逐步实现统筹，并探索长效机制建设
　　重庆市人才工作领导小组于2008年6月制定通过了《重庆市基层人才队伍建设工程实施方案》，这一方案涉及了农村乡镇人才队伍建设计划、优秀农村实用人才培养计划、高技能人才培养计划、社会工作人才培养计划等；该方案统筹了重庆市委、市政府、组织、政法、编制、教育、民政、财政、人力资源和社会保障、建设、农业、科技、卫生、共青团等多个部门的协调配合；还统筹了原有各个部门的相关政策与项目，考虑了方案实施之前的相关项目的衔接问题，以及政策的长期性问题；此外，该方案还统筹考虑各个项目的经费保障问题，包括各级政府承担的比例问题，为各项政策的长期推行奠定了坚实基础。
　　3.民营中介组织发挥有益补充作用
　　由于原人事系统的财政经费保障有限，促使了重庆市人才资源各项服务更多地由民营人才中介组织承担。以人才招聘会为例，2008年重庆市人才服务机构累计举办现场招聘会1600场次，其中，华威、联英、智通三家民营机构举办了约900场，占56%，所有民营人才服务机构举办的招聘会占80%以上。民营人才中介机构在提供市场服务的同时，也在政府的倡导下积极参与提供公共服务，这些机构举办的招聘会，涉及就业困难群体的绝大多数免费。
　　
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二、统筹城乡人力资源公共服务体系的问题分析
　　1.体系发展缺乏总体战略统筹
　　目前重庆市在人力资源公共服务的城乡统筹方面仍然较为薄弱。重庆市刚刚实现人事局与劳动社会保障局的机构整合，组建了人力资源和社会保障局，还未涉及城乡人力资源统筹战略与人力资源公共服务的统筹。就原有工作基础来分析，2007年原市人事局曾提出分三个阶段推进的人才强市战略，从中可以发现，其人才战略集中在于高层次人才的引进与建设，而没有相关的城乡人才队伍建设的统筹问题，更谈不上城乡人力资源的统筹。截至目前为止，在重庆市公开的各项政策中也未能找到人力资源统筹的相关规定。
　　2.机构体系在覆盖面和编制待遇上差距较大
　　（1）机构覆盖面上的差距。重庆市原人才系统所属的人才服务机构基本上停留于市、区/县两级的层级结构，没有涉及街道/乡镇、社区/村；原劳动系统所属的社会保障服务站/所虽然已经覆盖到社区/村，但是农村社区/村的覆盖率远远低于城市社区。从重庆市整体情况来看，2008年重庆市统计年鉴显示，重庆市共有2136个居委会，8967个村委会；其中社区建站1615个，村建站855个，全市行政村建立社会保障服务工作平台的不到10%，绝大多数没有专职社会保障工作人员。以九龙坡区为例，根据访谈，截至2009年6月，66个社区全部建立了社会保障服务站，而105个村委会只有59个建立了社会保障服务站。城乡之间的人力资源公共服务体系从机构的覆盖面到从业人员的数量、质量差距都较大。
　　（2）人员编制、待遇上的差距。重庆市城市中每个社区社会保障工作站有3-8名专职工作人员，属事业编制。专职社会保障员和劳动保障协理员每月工资1000元（由区级财政保障），此外每月还有500元左右的补贴（社区支付）。农村社会保障服务站/所除配备必需的设备外，没有专职人员，社会保障员则由村里的民政干部兼职，没有经费保障。人员在编制、待遇上存在的较大差距，决定了两者工作投入的不同，这也必然导致在公共服务供给的质量等方面的差距。
　　3.政策分离现象较为严重
　　本研究以重庆市公众信息网（政府门户网站）、《重庆惠民政策汇编》（2005-2007年）以及在调研过程所搜集的重庆市政府及相关部门制定的共88项人力资源公共服务相关政策为依据，分析重庆市人力资源公共服务的政策体系。
　　（1）城乡政策分离，一些政策在农村出现空白。重庆市的人力资源公共服务政策仍处于城乡分离的状态，农村进城务工人员不能享受到均等的公共服务，甚至在就业机会、工作条件和创业环境上存在着歧视问题。在重庆市涉及人力资源和社会保障的88项政策中，涉及农村居民政策34项，涉及城镇居民29项，而涉及城乡统筹的仅仅只有6项。以《惠民政策汇编》（2005～2007年）为例，仅从政策的数量分析，在涉及劳动就业方面的政策中，城乡之间的比例为15：1，在涉及社会保障方面的政策中，城乡之间的比例为12：4，在涉及人事、人才的政策方面，城乡之间的比例为5：1。上述状况在重庆市定为城乡统筹示范区和2008年金融危机下国家大力开展就业促进工作的大背景下才开始有所改观。但实际效果仍有待进一步评估。
　　（2）城乡差别问题不容忽视，农村居民难以获得与城市居民相同的待遇。以小额贷款为例，直到2008年重庆市的小额贷款对象才扩充到农民工，而且农民因抵押担保不足、获贷能力弱，实际可获取的支持有限。如农民工申请小额贷款的担保、抵（质）押方式与城镇就业困难群体相同：个人担保必须具备以下条件——有贷款申请金额1.2倍以上的房产或等价值的有价证券；有稳定收入的公务员及事业单位员工和企业单位员工；抵（质）押可用自有或亲友（本市常住户口）的房屋、承贷金融机构认可的有价证券进行抵（质）押。对于农民来说，无论是能够获得担保的社会关系还是抵（质）押的房产和有价证券都很难获得。另外，为解决无担保无抵押的城镇就业困难人员贷款难的问题，重庆市2006年开通小额担保贷款“绿色通道”，但是至今仍未统一开通针对农民工的“绿色通道”，只有一少部分区县（垫江）进行了一些尝试性的做法。2008年，重庆市发放小额担保贷款5.57亿元，而15个试点区/县仅为111位农民工（含返乡创业人员、劳务经纪人）发放贷款，总额为548万元，不到1％。
（3）政出多门，缺乏统筹与延续性，加剧了城乡之间的差别。人力资源公共服务政策政出多门，影响政策的实施效果。从政策制定部门来看，在88项政策中，重庆市市委、市政府单独制定40项，达45%；劳动和社会保障部门单独制定5项，占6%；人事部门单独制定3项，仅占3%；多部门联合制定28项，占32%，其中人事局与劳动和社会保障局参与22项，占25%，其他部门单独制定12项，占14%。而从实践来看，人力资源公共服务是一个复杂
　　的服务体系，需要多部门的共同参与，特别是劳动与人事部门的参与。从涉及人力资源公共服务的部门看，主要包括：重庆市市委、市政府、组织部、政法委、机构编制委员会、建设扶贫开发办公室、农村劳务开发领导小组办公室、再就业工作领导小组办公室、人力资源和社会保障局、财政局、教委、农业局、卫生局、民政局、外国专家局、国资委、移民局、公安局、中小企业局、国土房屋管理局、共青团重庆市委、总工会、妇联、残联、中国人民银行重庆营管部、中国银行业监督管理委员会重庆市监管局及其他相关机构等26个机构。往往是一项服务涉及多个部门，或者是几个部门交织在一起提供多项服务。以农民工的培训为例，重庆市涉及农民工的培训，主要有重庆市人力资源和社会保障局农民工岗前培训、在岗农民工技能提升培训、创业培训；重庆市建委建筑行业惠农转移培训；重庆市农委的阳光工程培训；重庆市移民局的移民培训；重庆市扶贫办的雨露计划培训；中华职教社的温暖工程培训等等。培训资源分属于不同的部门，培训的机构、对象、教材、课程设置、补贴标准都没有实现统筹协调。很多政策缺乏配套措施，或者在执行中难以落实的情况较为突出。如为促进
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />农民工就业，重庆市规定：成功推荐1名返乡农民工就业的职业介绍机构，可以获得补贴100元。但是在对5家人才中介结构的访谈中发现，由于领取补贴需要提供的材料和审核程序耗费成本巨大，尚未有一家机构领到过这一补贴。
　　4.经费保障差距较大
　　多数人力资源公共服务项目，尤其是人才项目，经费保障没有列入财政预算，经费有随意性。在城乡二元结构矛盾突出的情况下，经费更多地被投向城镇，加剧了城乡之间的差距，从而导致了农村人力资源和社会保障公共服务在基础建设、覆盖范围、服务内容和服务水平等方面还很落后。如全市16家区/县基础性人才市场无固定交流场所，占基础性人才市场总数的40%。
　　三、统筹城乡人力资源公共服务体系的思路设计
　　1.制定总体统筹战略
　　制定城乡人力资源公共服务体系总体统筹规划。统筹城乡问题关键在于如何根据我国现阶段的国情，合理确定城乡人力资源公共服务的内容和范围，针对不同情况选择不同的公共服务方式，实现经济社会发展程度不同的区域的统筹与平衡。应根据经济和社会发展状况，预测城乡人力资源公共服务的需求状况，制定供给规划，并落实到政府所属人力资源公共服务机构及相关社会组织。根据公共服务的提供量以及提供程度，及时调整财政投入和人员配置。
　　衔接地域发展统筹与城乡人力资源公共服务统筹。地域经济的发展离不开本地的自然资源与人力资源。人力资源公共服务既是经济社会发展的客观要求，反过来又能促进经济社会的发展。因此，地域发展战略必须将人力资源的开发与发展战略包含在内。要解决一个区域的经济发展和人的发展的问题，必须在长期发展战略中确立人力资源公共服务城乡统筹的地位，在该方面的政策成本要优先于其他财政支出给予安排。
　　统筹城乡人力资源公共服务与经济社会发展。统筹城乡人力资源公共服务必须与经济社会现状和发展方向相结合，与国家统筹城乡发展的战略向协调，明确统筹城乡人力资源公共服务的重点、难点和突破口。结合目前的经济社会形势，有针对性地提供城乡人力资源公共服务。拓宽就业渠道，完善对中小企业吸纳劳动力转移就业的扶持政策；统筹规划人力资源培训，有针对性地开展就业技能培训，增加资金投入，提高培训效益；对自主创业的给予小额担保贷款等方面的扶持。切实保护广大就业者的合法权益，建立健全维权服务体系。
　　2.统筹组织体系
　　针对目前人力资源公共服务由不同部门管理和提供、各自为政、标准不统一、缺乏协调等情况，一要加强各机构和部门的统筹协作。要通过立法和修订现行法规政策，明确人力资源公共服务的主管职能部门及具体服务提供者，整合协调其他部门在人力资源公共服务中的各自职能作用。二要整合好原人事部门与劳动部门的组织资源。人事部门要善于借助于劳动部门的平台，对现有职能和服务加以整合。三要统筹城乡人力资源公共服务机构体系建设。在人力资源公共服务机构建设方面，应当淡化城乡两大服务体系分别建设的观念，明确提出建设覆盖城乡的一体化服务组织体系。各级服务机构及队伍的配置与平台建设应根据人口和服务面积按统一标准测算配置，在此基础上逐步实现城乡统筹的人力资源配置，实行城乡一体化的服务模式。四要加快整合城乡人力资源公共服务系统信息化平台。建立标准统一、信息互通、资源共享的区域人力资源公共服务信息系统，广泛开展人力资源信息化协同服务。例如社会服务保障平台要力求覆盖到所有行政村。
　　3.加强协调沟通，统筹政策体系
　　一要统筹现有各部门各类别政策体系，也包括统筹城乡之间、区域之间、群体之间的政策体系，对正在实施和今后要推进的各项政策进行一轮梳理与整合。二要着手消除城乡之间的政策体系分离状态。重点是统筹好原人事系统与劳动系统在城乡人力资源方面的各项政策，加强人力资源和社会保障部门在农村人力资源领域的政策完善与修订工作，逐步统筹各级政府、各部门及其所属机构在农村人力资源方面的政策。
　　4.加大政府财政投入，统筹经费保障体系
　　一要加大政府财政投入。要全面统筹人力资源公共服务的各项工作，统筹安排各部门各服务项目的经费预算，按照服务性质及其轻重缓急等因素，重点保障公共服务的供给，从而真正从财政经费上确保公共服务的体系建设。总体而言，人力资源公共服务应由政府统一服务体系，统一运行模式，统一定价，统一收费。二要统筹城乡人力资源公共服务的经费保障模式，建立统一的筹资渠道和财政投入标准。为保证城乡人力资源公共服务的统筹发展，必须建立城乡一体化的资金投入模式。尤其要建立农村人力资源公共服务投入保障机制，应按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，重点在增量调整上下功夫，逐步形成财政资金稳定增长格局。要根据公共服务的层次性和受益范围，明确各级政府的责任。
　　
　　参考文献：
　　[1] 重庆市就业服务管理局.“重庆市街道（乡镇）社会保障工作机构建设情况”调研材料
　　[2] 重庆市《惠民政策汇编》（2005-2007年）
　　[3] 关于印发《关于在部分区县用小额担保贷款政策支持农民工创业就业的试行办法》的通知（渝就业办[2008]1号）
　　[4] 关于印发《重庆市就业服务管理局2008年工作总结和2009年工作思路》的通知（渝就发[2009]8号）
　　[5] 重庆市人力资源和社会保障局.“关于农民工培训能力建设情况的汇报”调研材料
　　[6] 重庆人才市场体系建设调研材料
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />