浅析世贸组织对国家经济主权的制约及其限度

　　论文关键词 ：WTO争端解决机制  国际组织  国家主权  制约与反制约 
　　摘要 ：WTO争端解决机制具有较为明显的规则导向。争端解决机制(规则)的完善不但有其 自身逻辑发展的内在要求，同时也是国际经贸领域联系日趋紧密的必然结果。应该看到，国际经贸规则的强化意味着对国家主权制约的深化，另一方面，在当前国际社会，国家仍然是最重要的行为主体。在某种意义上，WTO争端解决机制的发展创新反映了国际组织与国家主权制约与反制约的最新发展趋势。 
　　作为 1947年关贸总协定的继续与重大发展，WTO的主要改革之一，在 于建立一套新 的争端解决机制 ，以弥补GAIT的“先天不足”(biah一&feet)。这是因为如果没有一个行之有效的解决争端的办法，以规则为基础的体制将因为其规则实施的不确定性而变得毫无价值。世贸组织争端解决机制作为 GAIT 发展的一项重大成就 ，曾被誉为“皇冠上的明珠”，首任WTO总干事鲁杰罗也认为，“如果不提及争端解决机制，任何对WTO成就的评论都是不完整的。从许多方面讲 ，争端解决机制是多边贸易体制的主要支柱，是WTO对全球经济稳定作出的最独特贡献。” 
　　另一方面，争端解决机制规则的强化意味着对 国家主权制约的加大 ，一些西方学者甚至认为，“当日益增多的国际经济法问题向威斯特伐里亚体系提出挑战时，该体系也处在变革中，其基本的主权概念、领土管辖和主权平等都必须修改。这就是国际经济法的革命。”因此，如何认识WTO争端解决机制的规则导向，特别是如何看待争端解决机制与国家主权之间制约与反制约的关系，成为处理当前国际组织与国家关系的一个十分重要的理论与现实问题。 
　　一 以规则为导向的准司法争端解决程序 
　　世贸组织争端解决机制的规则导向建立在原关贸总协定的基础之上。按照 GATIq947第 22条和第 23条及其后的补充规定 ，原关贸总协定各缔约成员方之间发生国际贸易争端，应 自行协商解决 ，如当事各方在一定期间内经反复协商却不能达成圆满解决办法，则可将有关争端问题提交缔约方全体(Contmetlng Parties)研究处理。自1952年后，总协定内形成了一种惯例，即当一项争端提交给缔约方全体后，它并不是自己直接处理，而是把案件交一个特别小组来处理。特别小组的职权是调查案情，提出建议，并向总协定缔约方全体理事会提出报告。全体理事会讨论通过后，再向有关当事方提出相应建议，或作出相应裁决，要求当事方加以执行。但这种体制软弱涣散，往往导致久拖不决。 
　　作为发展，WTO争端解决机制准司法程序的一个重要体现，即是在 GAIT 特别小组的基础上 ，建立一套专门的争端解决机构(DsB)，以强化其规则导向。争端解决机构虽然与世贸组织总理事会是一套机构，两块牌子，但它有自己的主席，有自己的议事规则和议事程序 ，而且有权设立专家组，有权通过专家小组和上诉机构的报告，监督建议或裁决的执行，并按照有关协议的授权中止各项减让和其它义务。因此，“专家组程序由一种主要具有谈判气氛的多边外交程序转变为一种更具仲裁和司法色彩的程序，以便公正地从定事实，并对法律做出最佳解释。”无疑 ，这种程序为WTO争端解决的准司法架构奠定了基础。 
　　与此同时，针对原关贸总协定缔约方全体大会或其闭会期间举行的“代表理事会”上，多年来一向实行“协商一致”(c．onselI．$US)的决策程序即要求与会者全体一致同意才能通过，致使争端中的被诉方或潜在的败诉方可以极力设法阻挠大会或理事会达成全体一致的决议或决定 ，从而在实际上造成“一票否决”的情形(例如在 1981年美国诉欧共体面粉补贴案中，专家小组的报告即因美国阻挠而未获通过)，1994年的《WTO争端解决规则及程序的谅解》转而采取“反向协商一致”的决策原则，即在专家小组或上诉机构向争端解决机构(DSB)提交调查处理报告之后，除非 DS全体成员一致决定不予采纳，否则就应及时同意通过该项报告 ，并责成各有关当事方无条件地接受有关的建议或履行有关的裁决。这实际上形成了“一致反对，才能否决”“一票赞成，即可通过”的局面，消除了经济大国千方百计阻挠报告通过，致使争端解决旷日持久，甚至不了了之的强权结局。使WTO的规则权威得以真正确立。 
　　再有，WTO争端解决机制被认为“强化规则”的另一体现是上诉机构的设定以及对各程序确定明确的时限。专家小组和上诉机构的完善使得WTO争端解决程序类似于国内司法程序的二审终审制度，上诉机构也俨然成为WTO的“最高法院”，并成为WTO争端解决机制“司法性”最权威最有说服力的证据。按照规定，上诉机构对专家小组报告所涉及的法律问题及其专家小组所作的法律解释进行审查，它可以维持、修订或推翻专家小组的法律裁定或结论因此 ，常设上诉机构的设立，有助于防止和缓解自动通过专家小组报告(一审)所产生的偏差或错误，完善了争端解决的准司法救济程序。同时，DSU及其附件还对争端解决程序的各个环节设定了严格的时限，防止了久拖不决的情况发生。 
　　因此，正是由于专家小组和上诉机构的准司法程序以及其报告或裁定的几乎完全自动通过，WTO的争端解决机制才出现了远较 GAIT机制强硬和高效的“规则”特性，从而大大抑制了国际贸易全靠“权力型外交”来运作的态势增强了这一号称“经济联合国”的多边贸易体制运作的稳定性和可预见性，也为多边机制向着“国际贸易法院”更高层次的发展提供了基础和推动力。 
　　二 争端解决机制对国家主权的制约和影响 
　　众所周知，WTO法是 国际法的一部分，其争端解决机制当然适用国际法的基本指导原则。根据国际法理论，国际社会是主权平等者之间的社会，平等者之间是没有管辖权的，而国际组织是相关国家之间的组织，其权力来源于国家的授权。因此，在主权林立的国际社会，国家才是国际关系中的基本行为主体。然而，在全球化深入发展，国际经济、政治联系 日益紧密的时代，国家主权的域外效力，即国家独立自主地处理对外事务的权力必然相互发生碰撞，这使得国家之间通过平等协商，相互约定，达成一个国际交往的层面成为必要。 
　　WTO争端解决机制的确立，标志着国际经济事务从权力导向型外交向着规则导向型外交转变。然而，规则意味着对权力的制约。在国际关系中，国家接受任何一项国际条约都会在某种意义上减少国内政府活动的自由。由于1994年乌拉圭 回合的谈判成果是以“一揽子协议”的方式通过的，这意味着凡加入 WTO者，都必须接受WTO法的约束。这就是说，在 WTO体制内，任何成员方都无法运用一般条约中的“保留条款”来排除可能有损国家主权的条款适用，除非不加入或退出。这样，与加入其他条约或国际组织相比，加入WTO并接受争端解决机制的约束将意味着各主权国家将 自主让渡更多的“主权”由WTO及其争端解决机构(DSB)来行使。 
　　因此，区别于关贸总协定争端解决机制成员方的 自愿管辖同意，WTO争端解决机制对全体成员方主权的制约首先便是强制管辖权的确立。本来根据国际法的主权原则任何组织都“不得强迫任何国家违反其本身意志来进行诉讼”。一般的国际性司法机构只有在争端当事国自愿的前提下才有管辖权，联合国国际法院，国际常设仲裁法庭的管辖权莫不如此。然而，管辖权的不确定性大大降低了司法解决的权威性和可预见性，这在国际交往密切的经贸领域更是如此。因此，针对原关贸总协定争端管辖权的缺陷问题(一票否决效果)，《WTO关于争端解决规则与程序的谅解》第 6条第 1款对此进行了强制性规定 ，即“如果投诉方请求，专家小组最终应在该请求被首次列入争端解决机构议程后的会议上予以设立，除非在该次会议上争端解决机构以协商一致方式决定不成立专家小组。”显然，强制管辖制度否定了国际组织成员方的司法管辖自主权，对国家主权的行使构成了制约。正如WTO上诉机构在“日本酒精类饮料税”一案中所强调的，“WTO各成员所达成的协议，是通过行使主权 ，追求国家利益的结果。为了获得各 自作为WTO成员的利益，他们 同意根据WTO协议规定的义务行使其主权。” 
　　与这种强制管辖权的确立相适应，WTO争端解决机构对法律的适用和解释也可能对国家的主权产生影响。WTO的著名专家皮特斯曼曾说过 ，“所有文明社会有一个共同特征 ，都需要一套适用与解释规则的和平解决争端的规则和程序，这是国际国内法律制度的共同经验。”虽然专家小组的报告不具有普通法上“判例”的效力，但有很强的说服力报告往往成为解释，澄清有关法律规则以适应国际需要和未曾预见情势的重要途径。事实上，DSB通过的违法之诉方面的专家小组报告 ，在有关规则的解释方面发挥着重要作用 ，并实际上成为各当事者未来实行有关规定的行动指南。专家小组在处理以后类似的案件时，也倾向于引用以前的报告。另一方面，由于WTO协议中的一些模糊规定 ，专家小组或上诉机构有可能通过司法解释权膨胀其管辖范围，并在事实上取得规则制定的作用。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　例如WTO第 26条第 1款规定，一缔约方实行的任何措施，不论其是否与本协定相 冲突，只要造成一缔约方依WTO有关协定享有的利益“正在丧失或受到损害”，该争端方就可诉诸争端解决机制。争端解决机构对此类“非违约之诉”的裁定过程就很有可能导致对其进行扩张解释，并有可能影响相关国家的立法、政策，从而影响其主权。 
　　同样，在WTO争端解决机构对成员方的政策进行审查时，其对“审查标准”的运用，也可能对成员方主权产生影响。如前所述 ，VOID各成员有义务使其国内(域内)法与VOID法相一致。根据《建立WTO协定》第 2条之规定以及WTO争端解决机制的实践，这种义务并不要求WTO成员必须在其国内(域内)直接适用WTO法，而是指各成员必须使其国内(域内)法与WTO法不相抵触，除非根据例外条款可论证为正当。在WTO争端解决过程中，许多争端是因一些成员方的要求而对另一缔约方的国内政策或行政决定进行审查，以判定其是否与WTO法下所负义务相符合的问题。而对这一审查标准或严或松的运用往往直接关涉到成员方的政策制定，从而关涉到其主权利益。毫无疑问，所有这一切，都对国家主权构成了潜在制约。 
　　三 争端解决机制对国家主权制约的限度问题 
　　WTO争端解决机制的规则导向以及它的高效和强硬使得其受案率远较 GATr要多，而且一贯注意维护国家主权的发展中国家提起的 申诉也大为增加，据统计，截 至2004年 2月 6日，WTO争端解决机构共管理争端 306起，其中由发展中国家提出的有 120起，占39．2％。而 GAIT时期(1948～1994年)的争端案件总共仅 278起 ，其中发展中国家提出的为28起，只占10％。这反映了成员方对争端解决机制的信赖。然而，不可避免的是WTO争端解决过程中强制管辖权的确立，专家小组和上诉机构报告的几乎 自动通过，以及执行力度的加大(引入“交叉报复”)和法律解释的可能扩张，都潜在地对成员方的主权利益构成了制约可见 ，全球化条件下，国家对主权的让渡以及国际组织对主权的反向制约成为交互影响的两个重要方面。 
　　对WTO争端解决机制进行全程透视，我们会发现，虽然争端解决程序对国家主权存在制约，但这种制约又是有限度的。或者说，争端解决机制对国家主权的制约多是形式上的和程序上的，而对国家主权的实质内涵难有重大影响。实际上，利用国际组织的形式解决冲突与争端，本质上是一种国家间的合作。在这种合作中，每一个参与国家都存在如何处理与国际组织的关系问题。这种以契约为体现的关系既反映个别国家利益与所有国家的共同利益关系，亦反映了个别国家的权力与国际组织的权力关系。事实上，每个国家在面对这样的关系时，都不得不进行功利的、道德的和力量的判断。进行功利的判断国家要解决的是对自身得失的分析，即只有得大于失，国家才会参与国际组织的合作。进行道德判断，国家要解决的是如何承担对于国际组织的义务，或者说国家将如何为集体利益作贡献。进行力量对比的判断，国家需解决的是把多大的利益授予国际组织，或者说准备使国际组织强大到何种地步。在这三个问题上，国家的选择将直接影响国际组织的功效。 
　　国家加入WTO，一方面经济主权必然受到限制 ，但另方面，国家限制主权的目的是为了获得更大的经济利益，同时主权让渡和利益获得之平衡的主动权又最后掌握在国家手中。就WTO争端解决程序而言，协商是首要的强制性阶段，只是对于在特定期限内不理睬协商请求或虽然接受协商请求但不进行协商的被要求协商的成员方，请求协商方才可以直接向争端解决机构要求设立专家小组。实践中，国家往往愿意通过协商解决彼此的争端，这不仅因为商方式灵活简便，可最大限度使争端双方获得相当满意解决办法，而且可使彼此保留面子、不伤和气，以利双边易继续扩大进行。因此，如果争端能在此一阶段顺利解决则根本无须进入争端解决机制中的准司法通道，这本身是国家运用主权的过程，法律程序只起到了制度保障和种参考指导作用。 
　　而且，在世贸组织中，现实主义仍 占主导地位。虽WTO争端解决机制磋商之后的准司法程序具有某种强性和自动性 ，体现了较为强硬的规则导向，但最后的执行序又成了主权国家进行利益平衡博弈的场所。如同国内的诉讼体制，执行是整个诉讼程序中最终的关键性一环，行不到位或缺少力度，整个裁决过程即如空中楼阁，徒增种形式而已。按照WTO的争端解决规则，DSB作出最终决后，败诉方必须执行，否则就可能面临申诉方的制裁和复。但实际上 ，为了维持世贸体制的有效运行，争端解决机制的首要 目标是确保撤销那些与wro法不符的措施，报只是最后手段 ，损害赔偿则根本未与设置。而且即使报也要考虑其对象，因为报复实质上是以国家在国际贸易的经济实力作为后盾的，是一种实力政策的反映，只有利于经济实力雄厚的大国“充分报复”，而对发达国家依赖较多的发展中国家能够运用的手段往往有限。因此，正如罗温费尔德教授所指出的，尽管乌拉圭回合在沿着施加纪律和引入真正威慑因素的道路大步前进，但整个模式仍然是“民事而非刑事裁判”。而民事程序往往包含更多的“意思治”，因此 ，执行(报复)是否进行 ，以及执行(报复)成效的大小更多反映的是国家主权的意愿和能力。 
　　同时，根据WTO协议，各国政府作为WTO的成员，只要提前六个月发出通知，都有权退出这个组织。尽管一般不会采取这种激烈行为，但它毕竟为WTO的整个体制提供了某些制约和平衡。一旦国家因执行这套游戏规则的代价远远大于国家利益或因此而对国家主权构成重大损害，国家就可能“依法”退出。这实际上构成 了WTO对国家主权制约的反制组，同样是国家主权的体现。 
　　因此，WTO争端解决机制一方面对国家主权构成了制约 ，另一方面这种制约又是有限的，这种限度的边界就是国家重大利益或国家核心主权。在国际关系中，政府的最终目标都是国家利益的最大化，不管其实现的方式是一时的还是长远的。因此 ，grid体制虽然为成员方提供了一套快捷、方便的争端解决途径，在一定程度上改变了以权力为基础的国际关系现实，但争端的解决，裁决的是否执行根本上都取决于国家对自身利益的计算，正如国际组织的权力来源于国家授权一样，国际组织裁决的效力最终也取决于国家对利益的平衡而非其本身的强制力。而这也正是WTO争端解决机制的生命力所在。
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