论加强引进海外人才工作法制化建设

　　在全面建设小康社会的历史新阶段,特别是加入世界贸易组织之后,中国将更多地参与激烈的国际人才竞争,新的形势和任务要求我们必须顺应人才国际化的时代潮流,遵循国际惯例,借鉴别国的成功经验,贯彻依法治国的战略方针,加快引进海外人才工作的法制化建设,依法保障和促进引进海外人才工作的顺利进行。

　　一、我国引进海外人才工作的发展

　　党中央国务院一贯重视引进海外人才工作。1983年,邓小平同志郑重提出要把引进海外人才参与我国的现代化建设,作为对外开放的一个重要组成部分,作为一项长期的战略方针。随后中共中央、国务院做出了《关于引进国外智力以利“四化”建设的决定》,要求在充分利用外资和引进国外先进技术的同时,积极地有计划有步骤地引进海外人才。从而拉开了改革开放条件下积极引进海外人才的序幕。

　　二十年来,这项工作已取得了显著的成效:

　　1、引进海外人才已形成一定的规模。据国家外国专家局和国家统计局的专项统计,2001年全国引进外国专家和港澳台专家共44.1万人次,其中外国专家25万人次,约占专家总数的56%,港澳台专家19.1万人次,约占44%;从工作性质分类,高等院校聘请的外籍教师以及新闻、出版、广播电视、体育、卫生等部门聘请的文教类专家约5万人次;在国家机关、社会团体、国家重点在建工程项目、重点企事业单位和外商投资企业中工作的经济技术类专家约39.1万人次。

　　2、引进海外人才渠道不断拓展,政府机构、民间组织和市场中介三位一体的渠道体系逐步形成,仅国家外国专家局就与60多个国家的300多个政府机构、著名大学、国际组织和民间团体建立了良好的合作关系。

　　3、海外人才服务的领域不断拓宽,已遍及我国的工业、农业、科学技术、文化教育、医药卫生、新闻出版、法律、财政金融、商业流通、重点工程以及政府公共管理等各个领域。

　　4、引进海外人才的主体日益多样化,由过去以国有企业为主,发展到民营、股份制、外商投资等各类所有制企业竞相引进的局面。

　　5、引进海外人才工作管理体制改革不断深化,逐步从计划管理向市场调节转轨,市场在配置海外人才资源中的基础性作用得到了进一步发挥。

　　
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二、当前国际人才竞争的形势

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第一要素和战略性资源。经济全球化不仅推动了人才培养和使用的国际化,而且造成了世界性的人才短缺和人才争夺的白热化。人才短缺是各国普遍面临的问题。美国是全球优秀人才的基地,可谓人才济济,但据“美国科学基金会”预测:21世纪初,美国的化学、生物、物理等学科的科学家和工程师将短缺45-47万人,到2006年,将短缺67万人。据美国微软公司和IDC公司联合进行的调查显示,2000年美国新增信息技术人才的需求量为160万人,其中84万个职位因无合适人才而空缺。美国每年至少需要新增9.5万名电脑专家,而国内的培养能力只能满足需求的1/3。人才短缺导致全球性的人才流动和争夺。全球人才流动呈现“马太效应”,发达国家是人才争夺的直接受益者。据联合国开发署统计,发展中国家在国外工作的专业人才数以百万计,并正以每年10万人的数量递增。仍以美国为例,1995年美国科学和工程项目的工作人员达1200万,其中72%的人员出生在发展中国家,目前仅在硅谷地区供职的中国科技人才就已超过10万人。近年来,美国接受的50多万名专业人才中有37.5万来自发展中国家(占75%)。

　　处于经济快速发展时期的中国,对于人才的需求比任何时期都更为迫切。一方面,我国人才严重不足,调查显示,我国目前物流人才缺口达60万人,仅北京就缺少20万;教师短缺120万人;软件人才短缺40万人。目前我国1万名劳动力中从事“研究与发展”的科学家和工程师为8.4人,是一般发达国家的1/5,是美国的1/15,是日本的1/60。另一方面,我们又面临着人才流失的严峻形势。例如我国1052个高新研究项目的部分项目负责人(即核心人才)已经出国,其中一半以上具有硕士以上学历。据人事部最近发布的数字,中国年均出国留学人数在2-3万人左右,近20年累计达58万人。出国完成了硕士、博士学业以后回国的则很少,目前学成回国的约15万人,其余留学人员中,在校学习的约10万人,滞留不归的约33万人,回国率仅约26%。

　　为了更好地参与国际人才竞争,党中央、国务院审时度势,高瞻远瞩地提出我国要全面推进社会主义现代化建设,实现中华民族的伟大复兴,就必须加快开发利用国际国内两个人才市场、两种人才资源,实施人才强国战略。为确保这一战略的顺利实施,吸引和利用国外人才是一个必然的选择,加入世贸也为我们按照国际惯例利用国际人才市场,引进急需的人才提供了机遇。要更好地吸引海外人才,就必须把吸引海外人才的政策公开化、透明化、法制化。法制健全与否直接关系到我国引进海外人才事业的成败。

　　三、我国当前引进海外人才工作的突出问题

　　与引进海外人才工作的迅速发展相比,有关这项工作的法制化建设进展一直比较缓慢,已经严重滞后于形势发展的需要。

　　1、至今没有一部规范引进海外人才工作专门的法律或法规。过去在计划经济体制条件下,对外开放程度低,经验不足,加上涉外人才工作的敏感性,引进海外人才工作没有制定公开的法律和法规,主要依靠内部政策文件加以指导,国务院《关于引进国外人才工作的暂行规定》(1983年9月下发)是开展工作的主要依据。而内部的政策文件和部门规章,法律效力有限,缺乏权威性和稳定性。

　　2、现行的有关政策已经不完全适应形势的需要。随着我国社会主义市场经济体制的建立以及对外开放的扩大,引进海外人才工作的内容、管理方式和国内外的环境都发生了很大的变化,过去制定的文件与当前实际情况已经不相符合:

　　(1)现行有关政策缺乏公开性,很多相关文件是带有密级的内部文件,只为政府管理部门内部掌握,海外人才作为被管理的主体不知道它们的存在,这有悖于世贸组织要求成员国法制公开透明的原则。

　　(2)已经颁布的管理文件,没有根据新的情况及时整理和修订,一些文件相互矛盾,使人无所适从。

　　(3)现行规章所依据的政策都是八十年代初制定的,带有浓厚的计划经济色彩,与国际通行的做法有较大的差距。

　　(4)有些政策规定太原则、模糊,不具备法律所应有的规范性。配套措施也不完善,缺乏可操作性。

　　为了吸引更多的海外人才参与我国的现代化建设事业,尤其是国内急需的高层次人才和紧缺人才,我们一直在致力于改进工作,完善措施,增加对海外专业人才的吸引力。而遵循国际惯例、加强引进海外人才工作的法制化建设,已越来越成为当务之急。

　　四、发达国家引进人才工作给我国的借鉴

　　要做好引进海外人才工作,加强这项工作的法制化建设,有必要研究和借鉴别国特别是发达国家吸引人才的经验和做法。目前发达国家吸引国外人才工作中与法制化建设有关的主要做法有:

　　(一)建立相对完备的法律体系

　　发达国家多以移民法为主体,建立完善的引进外国人才的法律体系。完备、规范、可操作性强的移民法律和法规对移民事项从制度、机构、职能以及操作程序方面作了详细的规定,从人员资格的确定到审批中的认定标准,从临时性工作管理到移民管理,每一个办理程序、每一张表格和申请时准备的材料都有详细清楚的规定,同时这些规定都面向大众公开。这既有利于实现管理部门的规范化、提高管理者水平,又有利于公众办理有关手续,也是对法律规定中的公众知情权的最好体现。

　　以澳大利亚为例,澳大利亚吸引和管理外国专业人才的主要法律和规定有:

　　1、移民法。由联邦国会通过,现行移民法颁布于1958年,后经多次修改。移民法对非澳大利亚公民进入澳大利亚规定了基本的准则。

　　2、移民条例。由移民部对移民法进一步阐述而附设的具体准则和规定,不需国会通过,由总督签署后登载于联邦政府宪报即成为法律。目前的移民条例于1994年订立。

　　3、移民审批指南。是移民部对内部官员就有关移民法和移民条例进一步的解释和说明,移民官员根据指南处理移民申请。

　　澳大利亚吸引和管理外国人才的一切行为都在法律规定下进行。有关外国人才的各项政策、办事程序等事宜都可以通过网络、各种宣传品免费向公众提供,公众可随时随地查询,政策的透明度很高,从而在很大程度上确保了这项工作的公开和公正。

　　(二)依法管理引进人才工作

　　在发达国家,吸引外国人才的行政执法部门涉及移民、外交、劳工、安全等多个部门,但一般以移民局为核心部门。

　　美国在受“9·11”事件影响而调整移民管理机构并成立国土安全部以前,涉及吸引外国专业人才的部门主要有移民局(IMMIGRATION&NATURALIZATION SERVICE)、劳工部(U.S DEPARTMENTOF LABOR)和国务院(STATE COUNCILE)。

　　移民局是美国司法部下属的对移民及非移民事务进行管理的综合部门,主要负责对外国专业人才到美国工作的资格进行综合审查、发放工作准证、身份登记、边防检查和入境后的监管;劳工部主要从确保国内劳动力市场合理化需求以及保护在美劳工工作权利的角度,对到美国工作的外国专业人才发放劳动工作许可;国务院作为美国政府负责外交、签证事务的部门,主要负责向取得工作准证的外国专业人才发放签证。在整个外国专业人才管理中,移民局对已取得劳动资格许可的外国专业人才的工作申请有否决权,同时国务院可对取得工作准证的外国专业人才的签证申请采用否决权。整个管理以移民局的工作为核心,各部门相互协作、互相监督,形成制约机制。

　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　大部分发达国家的移民法对外国人才进行了详细、科学的分类,并建立量化评估体系,强化了对不同人员资格的审查和管理力度,确保国家只引进需要的人才,有很强的可操作性。

　　如加拿大技术移民甄选标准为100分评分机制,从教育(满分25分)、语言(满分20分)、工作经验(满分25分)、年龄(满分10分)、经核准的加拿大工作职位(满分10分)、适应能力(满分10分)六个方面对申请人打分,达到75分的即可申请移民。

　　一般劳务人员要进入发达国家,难度很大。在澳大利亚,虽然可以通过雇主提名移民的途径,但申请条件相当苛刻,要通过严格的劳动力市场测试,由权威机构认定该空缺职位确有需要到国外招聘人员,还要在全国性和地区性的报纸上同时刊登招聘广告,无人应聘后才可以提出申请。

　　(三)根据实际需要及时修订相关法律

　　移民是发达国家争夺发展中国家专业人才的最有效手段。在人才紧缺和人才争夺激烈的形势下,很多发达国家纷纷修改移民法规,放宽移民政策,吸引国外优秀人才。

　　第二次世界大战后,美国出于发展本国经济和科技的角度考虑,多次调整其移民政策,通过放宽移民条件、简化移民手续,为外国高级专家进入美国社会提供了便利。其中最重要的是1952年、1965年和1990年的移民法修改,分别将每年的移民总限额提升到15万、30万和70万左右。

　　1949—1973年期间,大约有16万名科学家与工程师、6万名医生移居美国。美国现行的移民法实行职业优先,其中 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一优先为杰出人才,第二优先为具有高学历或特殊能力的专业人士,第三优先为技术性劳工及美国紧缺非技术性工作,第四优先为特殊移民,第五优先为投资移民。以上五项优先的移民限额数为每年14万人。除此以外,美国政府还特别批准,每年可有6000名外国著名科学家和高级科技人员直接到美国合法定居。目前在美国信息产业210万从业人员中,35万属于1992年以后移居美国的新移民,其中40%拥有硕士以上学位。

　　近年来,英国对海外高技术人才降低门槛,改进入境管理制度,实行积极的科技移民政策,放宽对国外人才及其家属永久居留权的条件限制。法律规定,只要在英国连续合法工作四年并纳税,就能获得永久居留权。2000年,英国宣布对移民政策实行重大调整,对以信息技术为主的人才,放宽劳动许可证的发放限制,每年允许10万名外藉专业人员到英国工作,而且把给信息技术人才办理许可证的时间由原来的一个月缩减为一个星期。日本1990年也修改《入管法》,放宽对申请赴日自费留学人员的限制,并允许获得博士学位的留学人员申请“定住”,由此导致在日就职的外国留学生大增。日本预计到2010年接纳外国留学生的总数由目前的5.6万增至10万以上。

　　五、结论

　　为了吸引更多的外国人才来华工作,我们需要为他们创造一个良好的法制环境,依法保护外国专家的合法权益,同时,依法管理外国专家事务。引进国外智力工作的行为、程序也要用法制加以规范。

　　首先,要确立外国专家管理体制,明确从中央到地方的外国专家管理部门的设置、职责、管辖范围等。我国政府目前主管引进海外人才工作的主要部门是国家外国专家局和各省市外国专家局,主管部门负责对海外人才的身份进行确认,对推荐海外人才的中介组织进行资格认可,对海外人才聘用合同纠纷进行调解和仲裁等。海外人才聘请工作实行归口管理,分级负责的工作制度。引进海外人才工作的法制化建设要求对主管部门的管理行为进行规范,规范行政审批行为,推动行业自律,建立聘用合同纠纷仲裁制度等。主管部门要对海外人才聘用单位实行年检制度,监督其执行海外人才管理法规的情况。

　　其次,为了保证引进的海外人才的水平,要有一套严格的资格认定和管理制度,确保引进的人才为公众提供专业服务。同时,为了维护国际人才市场秩序,保护聘用双方合法权益,对海外人才中介机构,也需要执行审批制度。因此,要加强海外人才管理工作的立法,科学界定行政审批权,建立科学的审批程序,严格按规范操作,将行政审批法制化,全面提高执政效率和竞争能力,为我国积极参与国际竞争与合作奠定良好的体制基础。

　　第三,要明确立法内容。主要包括以下几项:

　　1、规范对海外人才的管理:(1)海外人才的准入制度;有效护照或者能代替护照的其他国际旅行证件;(2)海外人才的合法权利(地位和国民待遇);(3)海外人才的合法约束(社会管理和社会政策)。

　　2、规范对聘请单位及聘用行为的管理,包括:(1)对聘请单位的管理;(2)对海外人才中介机构的管理;投资企业的机关办理有关审批手续;(3)对聘用行为的管理。

　　3、规范引进海外人才政府主管部门的行为对主管部门的管理行为进行规范,规范行政审批行为,推动行业自律,执政行为公开透明。

　　4、明确有关法律责任(1)对外国专家的处罚;(2)对聘请单位的处罚;(3)对海外人才中介机构的处罚;(4)对海外人才管理工作主管人员的处罚。

　　第四,近期加强引进海外人才工作法制化建设的主要任务

　　抓紧研究制定外国专业人才聘用管理办法,保护海外专业人才的合法权益,尊重海外专业人才享有的知识产权;建立引进海外专业人才的社会保险、医疗、换汇、出入境、居留等优惠政策;研究制定聘用海外高级人才从事公务工作的具体办法;研究设立投资移民和技术移民法;建立海外高级人才测评体系;按照国际惯例和社会主义市场经济原则,建立合理的薪酬制度,吸引海外高级人才;建立国家级的海外人才奖励制度,奖励做出突出贡献的海外专业人才;国家重点建设工程、企业技术改造、成套引进项目、重大科技攻关、各项政策的制定和长期发展规划的编制,实行海外专家咨询制度。

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