水库移民职业教育和技能培训研究

                           作者：周银珍　张岩冰　孙达林

　　[摘要]水库移民是因水利水电工程建设征地和水库淹没影响所造成的非自愿移民，对其进行人力资源开发，是随着水库移民安置由传统的一次性补偿安置模式到开发性移民模式的转变而日益得到重视的。水库移民职业教育和技能培训既是一项移民安置工程，也是一项农村人力资源开发的社会工程，需要移民区和移民安置区各级政府乃至全社会的关注和支持。本文将依据人力资源开发理论，研究水库移民职业教育和技能培训体系，并按照水库移民安置规划、实施和后期扶持三个不同阶段的特征要求，探讨水库移民职业教育和技能培训的运作机制，以保证水库移民职业教育和技能培训的顺利实施，促进水库移民“搬得出、稳得住、逐步能致富”，促进移民区和移民安置区和谐发展和新农村建设。
　　[关键词]水库移民；职业教育；技能培训
　　
　　建国以来，我国共修建了8.6万座水库，安置了2288万移民，移民模式经历了由传统的一次性补偿安置模式到开发性移民模式的转变。即从上世纪80年代后期开始，水库移民工作从单纯安置补偿的传统做法中解脱出来，改消极补偿为积极创业，变救济生活为扶助生产，使移民安置区与库区建设结合起来。当前，随着和谐社会构建和新农村建设步伐的加快，水库移民工作既面临一些新的发展机遇，也面临一些新的艰巨挑战。
　　
　　一、水库移民职业教育和技能培训意义
　　
　　1.“人力资源强国建设”的需要。十七大将“加快推进以改善民生为重点的社会建设”作为我党工作的重点任务，尤其是将“建设人力资源强国”作为教育工作的基本目标，要求“全面贯彻党的教育方针，坚持育人为本、德育为先，实施素质教育，提高教育现代化水平，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人”、“健全面向全体劳动者的职业教育培训制度，加强农村富余劳动力转移就业培训”。水库移民作为农村人力资源中的特殊群体，是移民区和移民安置区新农村建设和“人力资源强国建设”的主力军。因此，顺应“人力资源强国建设”的时代所需，加强水库移民职业教育和技能培训具有重大的现实意义和历史意义。
　　
　　2.水库移民安置政策的规定。1986年7月，国务院在转发《水利电力部关于抓紧处理水库移民问题报告》的文件中明确水库移民工作的方针是：“水库移民工作必须从单纯安置补偿的传统做法中解脱出来，改消极补偿为积极创业，变救济生活为扶助生产，要使移民安置区与库区建设结合起来，合理使用移民经费，提高投资效益，帮助移民调整产业结构，提高生产能力，因地制宜地发展种植业、养殖业、工副业等多种经营，提高移民自身的发展能力，走开发性移民的路子，使移民尽快脱贫致富，达到或超过当地群众生活水平。”2006年7月，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(后简称《条例》)再次明确规定，大中型水利水电工程的征地补偿和移民安置，“国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或超过原有水平”；并明确要求在后期扶持阶段，“各级人民政府及其有关部门应当加强对移民的科学文化和实用技术的培训，加强法制宣传教育，提高移民素质，增强移民就业能力”。为帮助水库移民脱贫致富，促进移民区和移民安置区经济社会发展，国务院于2006年专门制定并推行后期扶持政策(国发[2006]17号)，要求全国各级、各地政府全面贯彻科学发展观，继续按照开发性移民方针，完善扶持方式，加大扶持力度，加强移民劳动力就业技能培训和职业教育，改善移民生产生活条件，使水库移民共享改革成果，实现移民区和移民安置区经济社会可持续发展。
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综上所述，无论是水库移民的开发性安置政策，还是后期扶持政策，均要求加强对水库移民进行人力资源开发，加强移民劳动力就业技能培训和职业教育，提高移民素质，增强移民就业能力。
　　
　　3.水库移民安置目标实现的要求。《条例》规定，大中型水利水电工程的征地补偿和移民安置实行开发性移民方针，保证移民生活达到或超过原有水平。因此，水库移民基本安置目标在于恢复移民收入水平，保证移民生活达到或超过原有水平。据武汉大学邹薇教授等的研究…，在我国农村居民的各项收入来源中，以工资性收入和经营性收入为主，而且，在走势上，工资性收入对总收入差异的贡献份额所占比重越来越大。邹薇教授等的研究还表明，农村居民的工资性收入与各地农民的受教育程度相关，受教育程度越高，农民的工资性收入就相对较高。经过多次移民安置规划实践，我们也发现水库移民的收入具有类似的特征，即工资性收入和
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二、三产业的经营性收入在农村移民的总收入中占较大的比例。且这部分收入与移民的受教育程度相关。正是由于此因素，我们有必要采取相应措施，对移民进行职业教育和技能培训，提高移民的文化技能水平，保证这部分收入的稳定和提高，确保水库移民基本安置目标的实现。
　　
　　
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二、水库移民职业教育和技能培训体系
　　
　　根据美国学者明塞尔、舒尔茨和贝克尔等的观点，人力资源开发有四种方式，即正规教育、在职培训、医疗卫生保健和人力资源流动，通过这四种方式，形成和提高人力资源的知识存量、技能存量和健康存量，提高人力资源的使用效率。水库移民是移民区和安置区农村人力资源中的特殊群体，对其进行开发也须运用这四种方式，即通过教育开发提高移民的文化素质、培训开发提高移民的技能素质、医疗卫生保健提高移民的健康素质，通过水库移民的合理流动提高其使用效率，本文重点研究教育和培训两种开发途径。
　
　　教育开发(又称正规教育)分两种形式：一种是传统的学校教育，即小学、初中、高中、大学所构成的普通教育体系；另一种是由初级、中级和高级职业教育学校所构成的职业技术教育体系。正规教育可分为初等、中等和高等三个层次。我国正规教育体系如图所示。
　　从传统的学校教育体系来考察，水库移民的教育开发是通过初等(初中)和中等(普通高中)普通教育，发展水库移民的一般认识功能，通过高等教育，探索、鉴别、传授和发展一个民族或一个社会已有的最高文化科学成就与精神财富，解决对自然界、社会生产和社会发展规律的认识；从职业技术教育体系来考察，水库移民的教育开发是通过初等(职业高中)、中等职业技术培训直接培养和训练移民的职业能力，使水库移民获得与发展从事某种职业所需要的知识、技能与技巧，通过高等职业技术培训，培养移民的高级职业技术和相应的管理能力。本文研究的重点在于水库移民的职业教育。

　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　培训开发(又称在职培训)是指劳动者在接受正规教育进入工作岗位后，为提高工作能力或适应能力而接受的各种与就业相关的教育活动，以提高人力资源的技能存量为目的，分为两种形式：一般培训与特殊培训。对水库移民进行培训开发主要从两方面进行，即开展引导性培训和职业技能培训。引导性培训主要是开展基本权益保护、法律知识、城市生活常识、寻找就业岗位等方面知识的培训，目的在于提高水库移民遵守法律法规和依法维护自身权益的意识，树立新的就业观念；职业技能培训是提高水库移民岗位工作能力的重要途径，是增强水库移民就业竞争力的重要手段。根据国家职业标准和不同行业、不同工种、不同岗位对从业人员基本技能和技术操作规程的要求，安排培训内容，设置培训课程。
　　按照国家建立和完善中国特色现代职业教育体系的要求，移民区和安置区政府应统筹好当地职业教育和技能培训工作，确定移民的承训学校和培训机构，改善其办学条件，加强师资队伍建设，提高教学质量。具体而言，在承训学校和培训机构确定方面，应以国家公共教育资源为主导，充分发挥民办和其他社会教学资源的积极性，构建以优质职业学校为龙头，县级职业学校、乡村成人学校为基础的结构恰当、布局合理的培训网络，形成正规职业教育和中短期培训相结合、传统教学方式与现代远程教育手段相结合的教学网络。在师资队伍建设方面，关键是加强专业课教师特别是生产实习指导教师队伍建设，支持师资培训和优质教师的引进、交流。在基础设施建设方面，须逐步完善综合实训基地和专业实训基地，强化生产实习和操作训练。
　　
　　三、水库移民职业教育和技能培训运作机制
　　
　　水库移民职业教育和技能培训是一个长期性的系统工程，需要统筹规划、科学实施，需要贯穿于移民安置的整个活动过程之中。《条例》规定，我国水库移民实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，水库移民安置实践分规划、实施与后期扶持三个阶段，水库移民职业教育和技能培训应贯穿其中。下面将根据各阶段特征和工作内容明确各实践主体的工作职责和工作要求，以探寻水库移民职业教育和技能培训的运作机制。
　　
　　1.水库移民安置规划阶段。《条例》规定，水库移民安置规划应当明确移民安置任务、安置去向、安置标准和农村移民生产安置方式，初步评价和预测搬迁后移民生活水平，拟定水库移民后期扶持政策等内容。根据开发性移民方针和水库移民收入结构调整趋势，本文特提出基于人力资源开发视角的“无土安置模式”，即通过水库移民职业教育和技能培训，提高水库移民知识水平和技能存量，提高其就业和创收能力，最终实现水库移民生活水平达到或超过原有水平的最终目标。因此，在移民安置规划阶段，水库移民职业教育和技能培训可作为农村移民生产安置方式之一(暂称为“技能安置”)，在规划中明确其安置去向、安置标准等内容。水库移民的“技能安置”是一种“无土安置方式”，采用该安置方式的水库移民安置去向比较广泛，既可随家庭后靠或近迁安置，也可外迁到经济相对发达的区域。该安置方式的安置标准可结合当前“人力资源强国建设”的时代要求确定，对于接受正规教育的移民，其安置目标可确定为受教育年限不低于12年，确保水库移民基本具备“高中”或“中专”及以上文化水平。对于接受在职培训的已就业青壮年移民，其安置目标可确定为至少掌握一门实用技术(农业技术或工业技术)，或取得一种执业资格。为保障该安置方式的移民搬迁后生活水平“达到或超过原有生活水平”，移民管理部门需慎重选择安置对象、科学预测移民就业市场、统筹规划移民就业服务体系、倾斜后期扶持政策，并且相关内容需在移民安置规划报告中予以明确。
　　
　　2.水库移民安置实施阶段。本阶段的水库移民职业教育和技能培训是规划阶段“技能安置”方式的实施。《条例》规定，移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施，农村移民的生产安置费(含征地补偿费和安置补助费)，由当地政府负责安排用于移民的生产和生活。对于通过受教育和在职培训进行“无土安置”的移民，其生产安置费由移民区县级人民政府掌握，县级移民管理部门根据移民接受教育和培训的需要与移民以及承训学校和培训机构鉴定三方培训协议，保障移民教育和培训的落实、有效。为鼓励符合条件的水库移民积极参与教育和培训，对于完成教育和培训并达到预期目标的移民，可根据经费使用的情况，将结余生产安置费作为移民就业和创业的补助资金，并在后期扶持阶段予以政策优惠。为保障该安置方式实施的公开、透明、有效，移民管理机构须制定并公布该安置方式实施的相关规章制度，如安置对象须具备的条件及其选择程序、该安置方式的生产安置费的使用办法、承训学校和培训机构须具备的资格及相关要求、培训过程中的监督保障措施等相关规定。总之，移民管理机构需慎重选择承训学校和培训机构，优先选择那些已与用人单位鉴定了订单培训协议的学校和培训机构，在具体落实中最好由移民管理部门推荐、移民本人自主选择。政府、移民与承训机构鉴定的培训协议事先须经过移民本人充分考虑。政府对承训学校和培训机构须进行不定期的检查和评估，对移民的教育和培训效果需采取一定形式的考核。
　　
　　3.水库移民后期扶持阶段。国发(2006)17号《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》明确要求，对水库移民及其安置区加大投入，“加强移民劳动力就业技能培训和职业教育，通过贴息贷款、投资补助等方式对移民能够直接受益的生产开发项目给予支持。”因此，水库移民职业教育和技能培训应是后期扶持阶段的重点工作之一，移民安置区县级以上地方人民政府在编制水库移民后期扶持规划时，应将水库移民职业教育和技能培训作为专项进行规划，科学拟定水库移民职业教育和技能培训指导思想、发展思路和预期目标，构建相对完善的移民职业教育和技能培训体系，选择恰当的培养培训方式，制定切实可行的保障措施。在后期扶持阶段，移民工作重点已由“搬得出”转入“稳得住、逐步能致富”。移民培训工作面临新形势和新挑战，必须创新培训思路和培训方式，实现移民培训由政策法规培训为主到以技能培训为主的转变，以短期培训为主到与中长期培训并举的转变，由以现有劳动力技能培训为主到以新增劳动力职业教育并重为主的转变。另外，移民安置区政府在安排使用水库移民后期扶持资金时，在帮助解决水库移民温饱问题的同时，可采取项目扶持的方式，对已接受过职业教育和技能培训的移民，给予创办生产开发项目的倾斜扶持政策，通过贴息贷款或投资补助等方式给予其生产资金支持，以提高其发展生产的能力。
　　
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　　[5]周银珍，赵彪，段波.区域人力资源管理[M].北京：中国电力出版社，2007.

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