我国农产品贸易的适度保护策略研究

摘要：在全球经济一体化及贸易自由化的潮流中，我国农业是比较薄弱的环节。出口面临较高贸易壁垒，进口的保护措施不断削弱。这种不对称的格局给我国农业的长远发展带来很大的冲击。因此，我国农产品贸易应实行适度保护策略。
　　关键词：贸易保护；农产品协议；技术壁垒
　　
　　由于农业的特殊性，长期以来农产品贸易一直游离于世界贸易组织的规则以外。自乌拉圭回合启动以来，农产品贸易才被纳入谈判的议程之中。农业贸易谈判在“多哈回合”谈判中最为引人注目。根据多哈宣言，新一轮农业谈判的目标是要大幅度削减乃至消除各种形式的出口补贴，大幅度扩大农产品市场准入，以建立一个市场导向的、公平的世界贸易体系。然而，无论对发达成员还是对发展中成员，农业问题都是特殊而敏感的。尤其在大多数发展中国家，农业占国民经济的比重虽大，但农业劳动生产率低，这使它们在国际市场竞争中处于不利地位；而以欧盟和美国为代表的发达成员不仅拥有先进的农业技术，还为本国农民提供大量补贴，因此，在国际市场竞争中占有优势。
　　
　　一、我国农产品面临的贸易环境
　　
　　(一)高关税仍是当前世界农产品的主要保护手段。乌拉圭回合将农产品全面纳入自由化谈判之列，大幅度削减农产品关税也是多方关注的议题。但据WTO综合数据库显示，2001年所有成员的农产品配额内平均关税达62％，配额外关税达123％。而且，仍存在大量非从价关税、关税高峰、关税升级现象。如，美国的非从价关税占43.8％，欧盟的占43.6％，日本的占15％，加拿大占28％。大量非从价关税的存在隐藏了实际保护水平，未能实现wro关税透明化目的。根据Gernat、Lairt和Turrini2002年研究显示，关税高峰农产品中，关税超过30％的农产品，美国有20％，欧盟有25％，日本则达30％。欧盟的加工食品(不包括初加工阶段)占所有关税高峰的30％，税率从12％到100％不等。美国实行关税高峰的产品包括橘子汁(31％)、花生油(132％)以及某些烟草产品(350％)。日本的加工食品占关税高峰产品的40％，包括罐装的肉和肉制品、腌制水果和蔬菜、果汁、咖啡及烟草等。
　　(二)各国仍继续运用各种支持农业的条款扶持其农产品出口。价格的不稳定性是农产品市场的一个普遍特征，也是所有wro成员关注的一个政治性、社会性问题。世界各国政府都进行干预，避免国内市场受变幻莫测的世界农产品价格的影响，保障农民的收入水平及国内生产的存续。在市场不稳定及价格持续低迷时，美国通过贷款扶持计划和差价支付，欧盟则通过共同农业政策的不同计划，经合组织成员国通过多项国内支持计划来保障农民的收入水平和农业生产的存续。据经合组织(OECD)统计，OECD国家农民收入中的40％来自政府的补贴，其中日本、挪威、韩国和瑞士达66％。OECD国家目前每年对农业的补贴总额达3 600亿美元，其中90％集中在欧盟、日本和美国。高额补贴使发达成员的农产品得以在国际市场上占有价格优势。而我国在人世承诺中提出不使用扭曲贸易的补贴。
　　(三)发达国家采用新兴的贸易壁垒保护其国内市场。乌拉圭回合谈判以来，国际农产品竞争已从过去单纯的关税、非关税措施，转向以技术性壁垒为主的限制政策和措施。目前，技术性贸易壁垒已成为发达国家农业保护的最主要、最有效的手段。据调查，我国有90％的农业及食品出口企业遭受国外技术性壁垒的影响，每年造成的损失达90亿美元。技术性壁垒占各种贸易壁垒的比重已上升到80％左右，发达国家在蔬菜、水果、畜产品、水产品等劳动力密集产品的进口上设置的品质、标准等技术壁垒、环境壁垒不断加强，特殊保护措施和反倾销诉讼的运用也日益增加，使我国具有潜在比较优势的农产品出口势头受阻，农业结构调整受到很大限制。2004年，美国对我国出口农产品因技术壁垒扣留的达816起，占其总数的43％；日本达476起，占其总数的43％。总体而言，我国出口农产品受到较为严重的技术性贸易壁垒的制约。2005年以来，我国出口农产品被通报或扣留数量不断增长。就领域而言，主要集中于加工食品和饮料、农业、畜牧业、渔业、林业等传统农产品领域。被通报和扣留的原因，按照批次由大到小排序依次为：不符合卫生要求、限量超标、未经注册批准、包装与标签问题、缺少证书、有毒有害物。目前，发达国家实施的农产品技术壁垒又有新的变化，增加了食品反恐壁垒措施、身份认证壁垒措施、知识产权壁垒措施等新的名目。从发展变化趋势看，技术壁垒对我国农业造成的长期影响很快就会超过大宗农产品进口的压力，成为我国农业发展面临的主要问题。
　　(四)随着农产品协议的实施，我国的贸易保护措施不断削弱。《WTO关于新一轮农业谈判市场准入问题的研究报告》认为发展中国家需要一定水平的关税保护。该报告提出：尽管所有WTO成员都对市场的不稳定性及其对农民的影响表示关注，但整体而言发展中国家处理这些问题的手段和能力尚不充分。另一方面，鉴于农业对发展中国家经济的绝对重要性，包括大量农业人口的生存安全问题，价格的波动对发展中国家的影响更大。对中国来说，根据人世承诺我国2004年以前处于过渡期，2005年，我国农产品关税水平降至15.4％，而全球农产品关税平均水平为62％，我国成为世界上关税最低的国家之一；取消各种非关税壁垒，对大宗农产品的关税配额大大放宽，最少达国内产量的5％，大豆及菜籽油产品已在2006年取消配额。虽然乌拉圭回合农业协议对延迟关税化做了例外规定，但该例外条款的时限性很强，规定农业协议生效时满足特定条件的产品可推迟关税化。中国作为农业协议生效后加入世贸组织的成员，已失去利用此例外条款的权利。因此，目前中国的农产品传统保护性措施相当薄弱。
　　(五)我国设置新的贸易壁垒的技术水平有限。科技水平的差异导致技术贸易壁垒的强化，由于发展中国家科技发展水平远远落后于发达国家，技术法规、技术标准的水平与发达国家相比存在很大差距。发展中国家目前的农产品技术标准水平普遍低于发达国家的水平，因此难于构成贸易保护的壁垒。虽然我国对农产品制定有国家标准和行业标准，但我国农产品在制定标准时偏重国内市场。由于对IS09000国际质量管理系列标准和IS014000国际环境系列标准论证缺乏了解和研究，对引用或参照采用国际标准考虑不多，现有的国家标准与国际标准有相当大的差距，其中很多产品的环保、检测技术标准更是空白，在我国制定的《标准化法》中，农业标准化工作没有纳入其调整范围之内，对农业标准化的管理没有相应的法律基础作为依据。因此，我国的标准难于构成技术壁垒。
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二、我国农产品贸易的适度保护策略
　　
　　在全球经济一体化及贸易自由化的潮流中，我国的农业是比较薄弱的环节。由于农产品易受自然条件的影响市场价格变动频繁，因此，各国政府都对农业进行程度不同的保护。对我国这样一个农业人口占大多数的发展中国家，消除贫困、促进就业、减轻城市的人口压力始终是政府的头等大事。因此，我们要在全球化的进程中对农业实施可行的适度贸易保护策略。
　　(一)继续利用农产品配额管理手段。作为农产品关税化的产物，关税配额制度延续了乌拉圭回合前的农产品保护格局。农产品的关税配额也作为我国农产品保护的重要手段。在关税化过程中，虽然关税配额能使少数农产品增加市场准人机会，但由于实施期内一般不增加关税配额量，且配额主要分配给传统的贸易伙伴，关税配额制度中的关税高峰超过了30％，因此，配额制度仍然是发展中国家目前保护农产品的可行选择。从我国对11种重要农产品的配额管理来看，配额内税率不足10％，配额外最惠国税率平均50％，普通税率平均达128％。因此，配额以外的农产品成本过高几乎难于进口，关税配额在很大程度上保护了我国农民的利益。
　　(二)运用特别保障条款。在农业协定中规定，当进口农产品的数量急剧增加影响到国内生产时，就可以动用特别保障条款，即当某种农产品进口突然增加，或价格剧跌到一定限度时，允许进口国对该产品征收一定的附加税。特殊保障机制有两种形式，一为对付数量急增的“数量触发”，另一为对付价格剧跌的“价格触发”。进口数量触发指当农产品某年度的进口数量超过前3年进口量的平均水平(即触发水平，是依据该进口国的进口量占消费量的比例而确定的)，则该进口国可动用此特殊保障条款，但税额最高只能达到约束税率的1／3，且加征期以当年为限。价格触发指当进口产品价格下降且低于1986～1988年进口参考价格平均水平的10％时，可动用特殊保障条款。
　　(三)采用绿箱措施。农业协议规定：政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来，没有或仅有最微小的贸易扭曲作用，对生产的影响很小的支持措施，以及不具有给生产者提供价格支持作用的补贴措施，均被认为是“绿箱”措施，属于该类措施的补贴被认为是绿色补贴，可免除削减义务。我国可以使用的绿箱措施包括：由公共基金或财政开支所提供的一般性农业生产服务；为保障粮食安全而支付的储存费用；粮食援助补贴；一般性农业收入保障补贴；自然灾害救济补贴；地区发展补贴。
　　(四)将技术壁垒纳入“多哈回合”农产品的谈判议程中。从目前的WTO《贸易技术壁垒协议》规则来看，各国可以制定不同的标准，具有高度的灵活性。在非关税壁垒中，技术贸易壁垒目前仍被WTO认为是合法的手段。在WTO的《贸易技术壁垒协议》规则中，指出该协议对国家之间有关嗜好、收入、地理和其他因素上存在的合理．差别给予了考虑，对成员方在国家技术法规的制定、批准与实施方面给予了高度的灵活性。在技术规定和标准方面，各国处在不同的经济技术发展水平上，因此对技术标准的合理使用可以有效地阻止外国商品进入，同时又不违背WTO的有关规定。这就需要在新一轮农产品谈判中，将技术贸易壁垒引入谈判议题，从新确定能被发展中国家接受的技术壁垒。

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