走出档案行政执法工作的误区

　　误区一是“档案行政执法”与“档案行政执法检查”混为一谈。通常情况下,人们只从狭义上理解“档案行政执法”,即档案行政执法仅指查处违法案件。而《档案法》规定广义上的档案行政执法包括档案行政管理部门依法履行职责的各种行政行为,主要包括行政规划、行政执法检查、行政指导、行政许可等10项内容。其中行政执法检查只是档案行政执法10项主要内容之一。对档案行政执法狭义的理解,制约了行政规划、行政指导等其他执法工作的开展,影响了其他执法内容的法律效力,不但社会上普遍认为档案行政执法检查是执法,就连某些档案执法专业人员(执法员),也时常会犯错误,将档案执法与档案执法检查混为一谈,如2006年有篇文章在谈及档案行政执法时写到:“在档案执法工作中,我们往往把执法工作与业务监督混淆起来,执法者从认识上就陷入了误区,档案违法行为的界限很难限定,因此我们要从实际出发,针对普遍和个别现象制定可操作性强的档案执法检查工作标准……”,从中可以看出文章作者陷入了“档案执法检查是档案执法工作,档案业务监督指导不是档案执法工作”的误区,从而割裂了档案行政执法检查与行政指导的正常工作关系,阻碍了行政指导工作的开展。
　　误区二是档案行政执法工作重视行政奖励,行政制裁却不到位。当前社会普遍重视对档案的收集、整理、保护和提供利用等方面成绩显著的单位和个人,并会给予奖励。而对于档案违法案件的查处却微乎其微,就连制发“限期整改通知书”这一预警行为,也做得相当谨慎,既怕伤“山神”又怕伤“土地”,《档案法》颁布20年来,全市处理档案违法案件屈指可数,而我区只制发了三次“限期整改通知书”。
　　误区三是档案行政执法的各项工作条块分割,没有形成统一战线。就拿档案行政执法检查与行政指导来说,当前就普遍存在执法检查与指导的脱钩现象,有些单位甚至从某种程度上形成了检查与被检查的对立局面。对于基层立档单位的工作薄弱环节,甚至是违法现象不能及时发现处理。存在你指导你的,我检查我的,检查的目的性和针对性不强,有时因怕伤人而回避工作上存在的问题。然而档案法律法规明确规定:“区、县档案行政管理部门主管本区、县的档案事业,依法对档案工作实行监督和指导”。且《档案行政处罚程序暂行规定》(2000年国家档案局制发)中规定:“指导科负责调查案件事实、收集证据。保证查处的档案违法行为事实清楚、证据确凿”;“在业务监督指导工作中发现档案违法行为”。这就规定了档案监督指导与执法检查必须形成统一战线,共同查处档案违法行为。
　　误区四是业内人士抱怨与《档案法》相配套的规章制度不健全,可操作性不强。如认为档案法规条款建议性的多一些,强制性的少一些,在现实中可操作性较差,造成档案行政执法对一些违法行为无从下手,处理起来有较大困难,等等。但我认为,这些认识想法是片面的、不客观的。《档案法》、《刑法》中明确规定了“档案工作人员、对档案工作负有领导责任的人员玩忽职守,造成损失的;明知所保存的档案面临危险而不采取措施,造成档案损失的……”等十五种档案违法行为应该追究法律责任;明确了“损毁、丢失属于国家所有的档案、擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案”等五种行为可以实施行政处罚;明确了“将公务活动中形成的应当归档的文件、资料据为己有,拒绝交档案机构、档案工作人员归档的、拒不按照国家规定向国家档案馆移交档案的”等六种行为由县级以上人民政府档案行政管理部门责令限期改正,情节严重的,对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分,等等。从中可以看出档案法律法规不是可操作性不强,也不是追究法律责任的手段不健全,实际上是人“软”,一是档案行政执法人员执法能力偏低,对法律知识了解不多,把档案法律条款合理、灵活地运用到执法中的能力不强;二是执法力度不强,没有对违法现象进行严肃查处。
　　以上档案行政执法工作中的误区,在很大程度上弱化了档案行政执法职权效力,制约了档案事业的快速发展。要走出档案行政执法工作误区,应从以下几方面加强和改进。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　一、继续加大宣传力度,增强社会档案意识。在宣传内容上,一是要在加强档案法律法规宣传的同时,加大对开发利用的宣传力度,增强人们利用档案的自觉性。二是要加强档案工作形势的宣传,使社会各界,尤其是档案工作者,能够正确认识档案工作面临的新形势,提高把握局面和做好新形势下档案工作的自觉性;在宣传方式方法上,一是注重系统性和多样性的统一。把宣传工作贯穿到档案执法、指导、培训等各个环节之中。二是充分利用现代化手段,搞好多种形式的宣传。充分利用计算机网络窗口、广播电台、电视等多媒体搞好档案宣传。三是注重“借力”,联合搞宣传。与宣传部、文联、教委、司法局、信息中心等单位合作,充分利用爱国主义教育基地、期刊杂志、电脑网络等阵地,搞好档案的多形式、系列化宣传。通过宣传,在全社会尤其是各级领导干部头脑中树立牢固的档案法律意识和观念,在全体档案工作人员中进一步树立法律的权威,逐步营造出有利于档案事业健康发展的良好社会环境。
　　
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二、加强档案行政执法人员职业素质教育,提高依法行政水平。国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中提出了“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的基本要求。为了落实《实施纲要》,各级行政执法部门相继制定了“行政执法责任制”。“责任制”规定,既要依法行使职权,又要依法承担法律责任,即不作为是违法,作为不正确同样也是违法。因此,科学规范的档案行政执法工作需要有一支精通业务、熟悉专业法律、敢于执法、不怕得罪人的队伍。同时要建立一整套工作考核机制,制定行政执法评议考核和奖励制度,以督促档案行政管理部门及其执法人员正确行使执法职权,全面履行法定义务,实现奖优罚劣,提高执法水平。
　　三、建立档案行政执法检查与行政指导相互制约、相互促进的工作机制,实现执法与指导的有机结合。我区根据几年来的工作实践,不断对档案执法检查与档案行政指导工作进行摸索、探讨,最终形成了法制科、指导科联合办公,事事“同议”,既分工又合作的工作机制。全区业务指导工作由指导科负责,法制科侧重于执法检查。在一般情况下,执法检查与指导共同进行。业务指导工作在时间安排上要服从执法。一年一次执法大检查要在经常性的日常检查的基础上进行,从年初开始,制定出全年详细的执法检查计划,逐个对立档单位进行执法检查,执法检查中有指导。执法检查要做到“三个结合”,即:日常的逐一过关与专项检查、重点检查和年终大检查相结合;把业务性的检查和安全性的检查相结合;把宣传教育与查处和解决实际问题相结合。而指导科在不间断地逐个进行指导的同时,也要熟悉有关法规知识和执法程序,做到依法指导。同时把各立档单位的执法检查、指导任务分包到法制科、指导科的每个人,长期不变,局里随时检查,哪个单位出问题由这个单位的承包人承担责任。执法检查与指导的有机结合,有效地解决了档案安全、归档不全、档案移交困难等实际问题,提高了工作效率。
　　四、规范执法检查行为,加大查处力度。档案行政执法检查是指各级档案行政管理部门依法对所管辖范围内的行政相对人是否遵守档案法律法规的规定所进行的查证、考核的行政行为。要提高执法检查的效力,首先要规范执法人员的检查行为,做到“合理、合法、程序正当”。如我局为规范行政监督检查行为,保障公民、法人和其他组织的合法权益,根据《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《北京市实施<中华人民共和国档案法>办法》和上级有关规定,在区法制办和市档案局法规处的指导下,2005年制定了《平谷区档案局规范行政执法检查行为实施办法》及《平谷区档案局规范行政处罚自由裁量行为实施办法》两个规范性文件,两年来对“两个实施办法”进行了实施和评估,取得了显著效果:一是加大了查处力度,有效遏制了违法现象的发生。在执法检查中,我局针对存在问题多且比较严重的单位,首先采取口头限期整改的方法,对该单位主管领导提出口头整改通知。对于口头限期整改效果不好的,按照规范程序,对其不按期归档行为制发了责令限期整改通知书,将反馈意见书直接反馈给主管领导,并当场要求签署意见,使该单位领导和档案员对整改工作心服口服,这样不但提高了工作效率,更重要的是维护了法的威严。二是强化了领导对档案工作的认识,有效解决难点问题。在执法检查中,针对被查单位存在的问题都有书面反馈意见,并要求被查单位领导签字,这样就强化了领导对档案工作的认识,对存在问题给予重视,从而使难点问题得到有效解决。
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