再谈档案行政执法责任制

　　摘要:“无救济的权利是虚假的权利,无责任的权力是无法无天的权力”。我国正经历一个变化十分深刻的社会历史转型期,推行行政执法责任制是新时期依法行政、建立责任政府、实现法治国家的重要途径。档案行政执法责任制作为档案行政管理方式的一场革命,对于建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的档案行政执法体制,提高依法管理档案事业的能力和水平意义重大。作者通过多年从事一线档案行政执法工作的实践,对档案行政执法责任制的概念、特征作了较为全面的剖析,指出了推行档案行政执法责任制的目标和关键环节。
　　关键词:档案执法 行政执法 执法责任 责任制
　　20世纪80年代以来,我国开始建立社会主义市场经济体制的伟大进程,其实质也是弘扬法治和构建法治国家的过程,行政执法责任制的提出和全面推行正是建设法治政府、构建法治国家的关键所在。档案行政执法作为依法治国、依法行政的重要组成部分,其行政执法责任制的推行对于建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的档案行政执法体制,提高依法管理档案事业的能力和水平意义重大。笔者结合多年从事档案行政执法的实践,对其概念特征、价值目标和关键环节提出一些粗浅认识,不到之处,还望与同行商榷。
　　
　　一、档案行政执法责任制的概念与特征
　　
　　档案行政执法责任制是指各级档案行政管理部门按照职权法定的原则和权责一致的要求,把档案法律、法规、规章规定的行政职权和行政职责逐项分解落实到档案执法部门、执法机构和执法岗位,并依照一定的程序和方式进行评议考核,对违法或者不当的行政执法行为以及行政不作为实施责任追究的一种责任机制,也就是说,档案行政执法责任制不是某一项具体的制度,而是由若干制度、规则和标准构成的整体运行机制。从档案执法的实践来讲,档案行政执法责任制更像是一种手段,一个过程。对于档案行政管理部门来说,最主要的职责是贯彻执行好法律、法规和规章,档案行政执法责任制的开展正是加强执法工作,改善执法状况,提高执法水平和质量,逐步建立法治政府的一种工作手段;档案行政执法责任制不是一时一事的工作,虽然按照国家档案局和各级政府的要求,执法责任制的每一步工作都有明确的时限规定,但不等于按时完成了任务,就完成了这项工作,档案行政执法责任制的建立和落实是一个复杂而长期的过程,是一个需要不断深化、不断汲取经验并总结提高的过程。
　　档案行政执法责任制的概念决定了它的三个显著特征:一是职权法定和权责一致是其产生的法理基础。职权法定,是指档案行政管理部门及其执法人员的职权由档案法律、法规、规章规定,越权、失职或者渎职要承担相应的法律责任。权责一致是指档案行政管理部门的行政执法权利来源于档案法律法规的授权,并受法律法规的制约,档案行政管理部门及其执法人员在享有职权、行使权利的同时,必须承担相应的责任。二是履行法定职责、承担法律责任,是档案行政执法责任制的核心内容。档案行政执法责任制是一种以依法确定职权责任的形式出现的约束行政权、制约执法人员个人利益的制度,是一种行政机关更现实地接受上级机关、相对人和社会监督的多重机制共同配合、作用的责任行政机制,其核心内容是“责任”,即通过对档案行政管理部门职责的界定、岗位的科学设置、岗位职责的明确、人员的落实、执法情况的考核评价、过错责任的追究奖惩,真正有效地约束行政权。三是档案行政管理部门及其工作人员既是法定职责的实施主体,又是相应责任的承担主体。根据有权必有责的要求,档案行政管理部门要确定不同执法机构、执法岗位、执法人员的具体执法责任,根据各执法机构和执法人员违反法定义务的不同情形,采取适当形式确定其应承担责任的种类和内容,从而落实执法责任,规范执法行为,确保法定职责的全面落实和执法职权的正确行使。
　　
　　
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二、档案行政执法责任制的价值目标
　　
　　档案行政执法责任制不仅是规范和监督档案行政管理部门行政执法活动的重要制度,更是档案行政管理方式的一场革命,体现了“权力本位”到“责任本位”,“重实体、轻程序,重结果、轻过程”向“实体与程序、过程并重”转变的具体价值目标。
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　　(一)价值目标之一:实现“权力本位”到“责任本位”的转变
　　依法行政发端于资本主义社会初期,二三百年来,随着西方政治、经济和社会的变化发展而逐步成熟和完善,已经成为现代西方各国政府管理理所当然的选择模式。与西方国家渐进自发、从量变到质变逐步实现法治政府、责任政府的“内发型”法治化道路不同,我国是一个封建历史很长的国家,“人治”思想根深蒂固,“法治”观念相对淡漠,强调“权力的行使”,忽视“责任的履行”。要想实现依法行政,建设法制政府,就必须采取“政府推进型”模式,有一套健全的体制机制来保障,行政执法责任制的提出和全面推行便应运而生。档案行政执法责任制作为国家行政执法责任制的组成部分,通过对档案行政管理部门行政职权的划分、整合,理清职权分布,明晰职权运行环节,将过去相对集中的档案行政权力职责分解到各个工作岗位,规范具体职权行为,形成各个职权岗位相互衔接、相互联系、相互制约的行政职权运行“齿轮链条”,实现了“因事设岗、由岗赋权、权责相当、以责约权”的科学权力运行机制,将责任由不确定状态转化为有明确标准可操作的规范状态,突破了档案行政管理领域“首长负责制”的局限,体现了“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿”的依法行政理念,实现了“权力本位”向“责任本位”的转变。
　　(二)价值目标之二:实现“重实体、轻程序,重结果、轻过程”向“实体与程序、过程并重”的转变
　　档案行政执法责任制并没有创设新的档案法律规定,而是通过理清、界定档案行政执法各环节、各岗位、各流程的职权和责任,对档案行政执法行为所遵循的方式、步骤、顺序和时限予以明确,使档案行政执法行为的运行过程处于明晰、公开的状态中,使目前在档案行政执法中普遍存在的执法不到位、随意性较大,执法的公平、公正上存在漏洞,激励、监督机制不健全,重工作的开展,轻工作的评价,重权力的运行,轻权力的制约,部门之间缺乏协调、配合,不能形成合力,执法效率不高等问题从根本上得到扭转。如在档案行政许可职权履行过程中,明确规定了提出申请、进行审查、决定的条件和时限,防止因时间拖延而导致行政许可申请人合法权益的损害;在行政处罚职权履行的过程中,明确规定了受理申请、立案、调查取证、作出处罚决定、送达法律文书、采取强制执行措施的条件和期限,防止因时间拖延而导致有关证据散失、毁灭或环境、条件变化而影响处罚决定的准确性,通过档案行政执法责任各个环节的设定,使得一个执行环节没有按规范要求进行操作,便不能流转到下一个环节,或在规定流程中留下明显的痕迹,这样,就能及时发现违法和不当的行政行为,最大限度地把错误的档案行政行为消除在行政行为运行过程中,客观上排除了档案行政管理部门及其执法人员在行使权力、作出决定过程中可能存在的恣意、专断、偏私等因素,督促每一个档案行政执法人员严格地履行程序,依法办事,促进了档案行政管理效能的提高,实现了“重实体、轻程序,重结果、轻过程”向“实体与程序、过程并重”的转变。
　　
　　三、推行档案行政执法责任制的制度保障
　　
　　法治在一定意义上说是靠制度来实现的,重视档案行政执法责任制的制度建设,是档案行政执法责任制各项工作得以落实的关键所在。档案行政执法实践也证明,缺乏制度保障,档案行政执法责任制是难以推行的,其效果也将大打折扣。实际工作中,可以从执法保障和执法监督两方面去加强和完善档案执法责任制的配套制度。
　　(一)执法保障类规范。主要是规范、保障档案行政执法人员正确履行档案行政执法职权的行为规范,它能够促成“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的档案行政执法体制的建立,有效避免执法的缺位、漏位和不到位现象,最大程度地减轻人为因素对档案行政执法行为的影响和作用,是提高执法效率和效能的保障。具体可以包括《档案行政执法协调工作制度》、《档案行政处罚执法资格管理制度》、《档案行政处罚自由裁量权规范》、《档案法规规章实施准备和评估报告工作制度》、《档案行政执法职权分解和办理流程》等,其中行政处罚自由裁量权规范是档案行政管理部门在法律规定范围、辐度内,根据自己意志进行斟酌、选择而实施的行政权力,自由裁量水平的高低已经成为衡量档案行政执法人员素质的重要甚至是主要标准,应当充分考虑保管期限、受损档案的时间价值、证据或情报价值、受损的程度(可修复性)、受损的数量等因素科学构建。
　　(二)执法监督类规范。主要是对档案行政执法人员履行档案行政执法职权情况进行监督的行为规范,它能够保障“结构合理、配置科学、程序严密、奖惩分明、制约有效”的权力运行机制的建立,使档案行政权力的运行始终处于公开、透明的监督之下,为切实维护公民、法人和其他组织的合法权益提供保障。具体可以包括《档案行政处罚案卷评查制度》、《档案行政执法责任追究制度》、《档案行政规范性文件审查制度》、《档案行政执法监督制度》、《档案行政执法评议考核制度》、《档案行政执法责任承诺和公示制度》等,其中执法评议考核和错案追究制度是评价档案执法工作情况、检验执法部门和执法人员依法行政水平的重要标尺,也是制度建设的难点,需要重点研究和突破。

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