从完善反腐制度体系的高度加强档案工作

　　中共中央关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《实施纲要》）中明确指出，要“完善规范政府共同行为的有关制度……，推进相关制度建设……”，有近百处提到“制度”。之所以如此，一方面是因为从“制度上反腐”是治本之道；另一方面是因为 “制度建设”是配套工程，绝非制定几个直接针对腐败行为的制度就能解决问题。事实上，每一个涉及党政机关“共同行为”的制度都关乎“制度反腐”，只有“各司其职”、“分兵把关”，才能堵死滋生腐败的漏洞。档案工作“是党和国家各项建设事业必不可少的环节”①，档案工作制度理应成为反腐倡廉制度建设的组成部分。但当前我国对档案工作的认识还没提升到如此高度。如何确立档案工作在反腐倡廉制度建设中的新定位，如何与时俱进地发挥档案工作在建设和谐社会中的作用，正是本文要探讨的问题。
　　
　　一、档案工作在反腐倡廉制度建设中的定位
　　
　　1、中国特色的档案工作始终具有政治性
　　我国档案工作的政治性，首先体现在管理体制上。最高档案行政管理机关——国家档案局的隶属关系虽然在国务院和中央办公厅之间数次调整，但实际工作关系上更偏重于接受中办的领导。姑且不论其利弊，从中可以看出国家对档案工作政治性的重视。其次，档案工作的管理模式也有“政治性”因素。比如在对档案实体和档案内容严格“管控”基础上的适度提供档案利用等。另外，从《档案法》的若干表述中同样可以看出“政治性”内涵。如“各级人民政府应当加强对档案工作的领导”，并实行“统一领导、分级管理的原则”。这都证明中国特色的档案工作不是普通的管理工作，其管理体制和管理模式具有明显的“政治性”。因此，档案工作者理应关注廉政建设，中国的档案工作理应成为反腐倡廉工作的重要构成。
　　2、强化档案工作可以规范党政人员的行为
　　建设和谐社会是中国社会发展的主旋律，而和谐社会的关键特征是“行为规范”。无论是普通民众还是国家公务人员，其行为的规范，一方面靠自律，另一方面靠法律和制度约束。特别是党政干部，手中拥有一定的权力，如果恣意妄为，损害的不仅是个人的政治生命，还会影响民众对党和国家的信心。那么，如何证明党政干部的行为是否规范，是否严于律己？对此，档案工作责无旁贷。
　　《实施纲要》提出，要“完善反腐倡廉相关法律和规范国家工作人员从政行为的制度”，档案工作在这方面大有可为。传统档案工作偏重实体管理，档案作为备查凭证，对党政人员“行为规范与否”能起到一定的“事后监督”作用，但不能很好地适应廉政建设的“预防”原则。当前，档案工作改革模式之一就是档案工作“触点”前伸，让档案工作成为本单位核心工作链的一个重要环节。随着信息化和电子政务普及，文件和档案成为一个连续体，档案人员可以在业务流程中实时掌握工作进程信息，从而适度掌握包括党政干部在内的各类人员的行为信息。在这种模式下，人的行为不再是“天知、地知、你知、我知”，而是处于制度化流程的控制范围里。例如为了规范干警执法行为，增强依法办案的自觉性，宁波市海曙区检察院不断完善创新执法档案工作，并将其涵盖全部执法职能、全部执法过程和全部执法人员。为了强化对办案过程的监督，他们建立了《检察干警廉政信用档案实施办法》、《内部执法监督工作实施细则》、《干警个人及家庭重大事项报告制度》等一系列制度，为每名干警设立廉政档案，实行“一案一登记、一案一测评”。他们要求办案人员在案件办结十日内填写《办案纪律检查卡》或《廉洁自律卡》，如实反映本人在办案过程中遵守法律法规和办案纪律的情况，交部门负责人审签。同时，由办案部门兼职纪检监察员及时填写《办案纪律监督卡》或《执法监督卡》，寄送有关单位和人员，征询意见，接受外部监督②。这是档案工作服务公众、为民主法治建设服务的生动范例，从一个特定角度起到了预防腐败、规范政府人员行为的作用。
　　3、档案工作能够为惩治腐败提供坚实的证据
　　切实执行档案法规，充分发挥档案的凭证作用，可以为廉政建设提供可靠的信息资源。例如2004年对毕节地区房产局局长陈伯谦进行的调查中，由于陈安排他人将部分会计凭证、会计账簿销毁，相关部门的调查遇到很大困难。陈坚信证据都被销毁，其同伙也不会出卖自己，所以咬定自己“清白”。然而检察机关还是从档案中找到了蛛丝马迹。虽然“零口供”，法院依然认定了陈的犯罪事实。检察机关有一次为了找一个犯罪证据，在房产局下属分公司档案室查了三天三夜，终于找到一份陈签名的文件，证明了一宗陈贪污16.5万元的事实。③这证明档案信息很难彻底销毁干净，档案的内容会从多个侧面证明领导干部和公务员的行为。因此切实保障档案工作的纪律性，可以对完善“制度反腐”做出独特贡献。
　　
　　
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二、当前档案工作体制和指导思想中存在的主要问题
　　
　　1、档案执法检查侧重安全保管，缺少内容检查
　　我国有包括《档案法》在内的一批档案法规，档案行政管理部门每年也开展执法检查，并取得一定成效，但也存在不少问题。比如档案法规中原则性条款多，操作性条款少；档案执法程序缺少法制化规范；执法检查流于形式，执法威力不足等等。这些问题的出现与我国档案工作的理念有关。《档案法》规定“为了加强对档案的管理和收集、整理工作，有效地保护和利用档案，……制定本法”。这里用“管理”、“收集”、“整理”、“保护”等词强调档案工作重心是“保管”，而对档案“利用”的重视不够。在这种理念指导下，档案执法注意力集中在档案进馆、档案整理、档案制度及库房条件等方面，对档案内容是否真实、准确、完整，档案内容中反映出来的政府行为、党政领导及公务员的行为是否合法，执法检查却很少涉及，而这恰恰是档案执法检查最应关注的要点。加强对档案内容的检查，可以及时追溯政府行为、党政干部和公务员行为的合法性，预防贪腐。
　　2、档案工作重点偏重实体保管，缺乏对业务流程的事前控制和监督
　　2007年，温家宝总理在《政府工作报告》中指出要“搞好文化遗产、自然遗产和档案保护”，这让档案工作者深受鼓舞。但档案界对这句话的理解要更宽泛。档案工作应当拓展职能，利用档案为党和政府的现行工作提供实时、主动的服务，甚至对党和政府的工作进行流程监督和事后评估。归结为一句话，即档案工作要与党和政府当前的工作同步，而不是亦步亦趋地“跟”随。在2004年全国档案工作会议上，王刚提出“要在提高为各级领导和各部门服务的效率上动脑筋”，这本身就是对档案工作职能拓展的创新思维。从管理学的角度讲，“控制”有预防控制、同步控制和反馈控制，档案工作在“制度反腐”中可以适度发挥这三种监督（控制）作用。比如档案部门会同业务部门制定文件规范、文件处理流程就是预防控制；借助电子政务与信息化系统，档案人员以管理员身份掌握文件处理进程（也是业务工作进程）就是同步控制；通过对文件、档案内容的审阅和鉴别，档案人员可以评估并及时反馈党政部门业务工作的质量、效率以及领导干部和公务员的行为规范性就是反馈控制。但目前档案工作的上述控制功能还没有充分发挥。
　　3、业务工作中的文档流程规范化程度不够，执行不够严格
　　十六届三中全会强调，增强政府服务职能，要深化行政审批制度改革，政府的决策要规范化，增强透明度和公众参与度。而证明政府行为是否规范，要靠文件和档案。要让公众参与决策并监督政府行为，要靠政府信息公开，也就是政府文件和档案的开放。这一切都建立在文件和档案内容的完整、准确、真实的基础上，而文档内容的完整、准确、真实又建立在政府工作中的规范化文档操作流程基础上。既然在电子政务环境下，文件和档案是“连续体”，那么档案工作的控制功能前伸到文件形成、使用、流转过程，就是“工作流”管理的必然。可见档案工作对“工作与人”负有控制与监督责任。2003年中纪委、监察部、国资委在《关于加强国有企业领导人员廉洁自律工作的意见》中提出，“规范国有企业领导人员的决策和管理行为……制定操作性强的具体办法……”。这里所说的“操作性强的具体办法”必须包括“文件和档案操作流程”。如果没有这方面的配套制度，或有制度却不严格执行，一方面导致“一言堂”、“一支笔”、“拍脑壳”等非科学、非制度的行为屡屡发生，另一方面也会导致文档质量不高，在需要发挥凭证作用时“查无实据”，无法追溯。上述现象在各类组织中仍普遍存在，是反腐制度体系的“短板”，应当引起高度重视。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　三、加强档案工作完善反腐制度体系的建议
　　
　　1、站在反腐倡廉的高度加强档案工作的法制化建设
　　要让档案工作成为“制度反腐”的有力武器，首先要自上而下重视档案工作，充分认识“规范的”文档处理流程的控制与监督效用。在此基础上，完善档案工作法规，提升档案制度与规范的层次，强化档案制度与规范的执行与监督力度，使档案工作的监督（控制）功能从“幕后”走向“台前”。具体措施包括：
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第一，在专门的廉政建设制度中申明对文件与档案工作流程的硬性要求，凸显党和政府对档案工作预防腐败功能的重视；第二，站在新的高度修订、完善包括《档案法》在内的专门性档案工作法规，增加档案工作的预防控制、过程控制和反馈控制条款；第三，各级领导加强对档案工作的领导，强调档案工作的控制职能，提升档案工作地位；第四，鉴于对文档的处理是各类业务工作的重要内容，因此要科学、适度地在各种非档案的专业法规和制度中增加文档操作规范化要求，让每一个责任人在完成本职工作的同时，同步、高质量地完成对文档的操作；第五，从司法的角度，开展对销毁、篡改文件和档案等违法行为的定罪与量刑研究，显示司法对此类违法行为的重视。
　　2、加强对党政业务工作中文件形成过程的控制
　　《实施纲要》提出，要“完善规范政府共同行为的有关制度。……完善审批方式，加强后续监管，建立科学合理的行政管理和监控机制。”在这里，“完善制度”是预防控制，“建立监控机制”是过程控制，“加强后续监督”是反馈控制。每一个控制阶段都与档案工作密切相关，因为每一项业务工作都伴随着文档的形成、签署、审批、流转、使用、归档、反馈，也就留下了“政府共同行为”规范与否的追溯途径。
　　在这里，要着重强调文件归档之前的过程控制。文件在归档之前要经过多人签署、使用、传递，必须明确每个责任人对文件的处理权限与要求，并签名为证。这看上去繁琐，但恰恰是相互监督，对反腐倡廉具有毋庸置疑的意义。比如2003年完工的“东江-深圳供水改造工程”，之所以被广东省纪委和监察厅评为“廉洁工程”，与工程指挥部对文件与档案工作的重视有直接关系。他们尤其强调文件与档案的规范化审批。在工程文件变更时，制订了“集体决定，分责办理，按职会审”的制度，“每个人都有责任，但每个人都没有绝对权利”④。可见，只有按规范形成文件、审批签署文件、按文件指令处理各种事务，并最终严格完成文件归档，才是档案工作对“依法行政”的“保驾护航”。
　　3、加强对党政干部文件归档控制和离任前的档案移交控制
　　《实施纲要》指出，要“加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督”。一个单位的最高领导，虽然也有上级，但日常行为往往无人监督或无人“敢”监督。随着政治体制的改革，这种情况会逐步改变。对档案工作者来说，要发挥事后监督的功能，就要借助档案内容对相关人员的行为进行评估。这就涉及到文件归档。领导干部通常是文件流转过程中的必经环节，有些领导因为利用方便，或是忘记归还，将文件和档案长时间放在自己手里，而档案管理员也不便催促归档或归还。也有些领导干部由于主观原因不愿意将文件归档。党政工作中形成的文件和档案是国家档案资源的组成部分，不能存放在个人手里，不能以任何理由拒绝归档。国家应当对领导干部的文件归档和离任档案移交有所规定，这样档案工作者才能“底气”更足。
　　4、加大档案执法检查力度
　　加大档案执法检查力度，有两个方面：一是档案行政管理部门与有关部门（纪检、监察等）开展联合执法，增强档案执法力度；二是加强档案执法中的内容检查。这是两个比较难的工作领域，但又是档案工作法制化的趋势，是档案工作为反腐制度建设做贡献的切实步骤。可以采取以下措施：
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第一，档案行政管理部门主动加强与纪检、监察等部门的沟通与配合，在对党政机关进行档案执法检查时，商请纪检、监察部门派人参加执法小组，形成执法“联动”。第二，在探索进行档案内容检查时，可以从检查文件和档案的处理流程入手，先重点检查文档的签署是否齐备、办理的程序是否规范、归档的文件是否齐全等，以“事后监督”的方式对依法行政做出客观评估。
　　
　　注释：
　　①1985年中共中央、国务院《批转关于调整我国档案工作领导体制的请示的通知》（中委[1985]29号文件）。
　　②《区检察院强化执法档案工作促进队伍廉政建设》，宁波市海曙廉政网，2007年9月18日。
　　③《昔日亲信一一出庭指证 “零口供”贪官难逃罪罚》，
　　http://news.sohu.com/20060716/n244280935.shtml。
　　④笔者在东莞“东江-深圳供水改造工程”总指挥部的调研。

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