政府信息公开对档案法律修改的牵引作用

　　一、条例颁布的意义
　　
　　《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）于今年5月1日公布实施，条例的实施标志着我国政府信息从此进入有法可依的时代，并将一定程度上改变如今政府与公众信息的不对称状况，同时保障公众对政府信息的知情权以及对政府行为的监督权。如《广州市政府信息公开规定》提出了一系列崭新的理念：“政府是信息公开义务人，人民群众是信息公开权力人，政府信息以公开为原则，不公开为例外。”
　　《条例》的实施对档案工作同样影响深远。从某种程度上讲，政府信息公开就是主动、及时、准确地提供现行文件和档案为公众服务。政府信息公开给档案工作注入新的活力，对档案部门社会服务意识、档案开放范围、档案开放期限等工作环节都产生重大影响，如《条例》将档案馆设置为政府信息的查阅场所，对档案馆功能的扩展以及档案部门的社会形象都将起到良好的效果。深入研究政府信息公开对档案工作的影响，有助于探索档案工作机制、建立和完善档案规章制度、优化档案服务形式，充分开发档案信息资源。本文主要探讨政府信息公开对我国档案法律修改的牵引作用，以期在档案法律修改中提供借鉴。
　　
　　
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二、政府信息公开对我国档案法律法规的影响
　　
　　1、政府信息公开对档案工作理念的冲击
　　政府信息公开明确和强调了信息公开主体的义务以及公众的权利。《条例》明确规定了行政机关等信息公开主体所必须公开的信息种类、内容、时间期限，如“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。”使主体义务显得明了清晰，同时《条例》还明确了公众的权利，如“……认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。……具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”这种思想在地方政府信息公开规定中同样得到体现，如广州市提出了“信息不被依法公开，公民可以依法起诉政府”。
　　《条例》对公开主体义务及公众权利的规定充分体现了以民为本的思想，抛弃了以往的官本位思想，这是民主的重大进步，充分尊重了公民的知情权。加拿大档案学者库克曾指出：“20世纪末期公众对档案的认识，或至少是用纳税人资金建立起来的档案馆的认识已经发生了根本的转变，即现在档案是属于人民的，为人民服务，甚至通常由人民管理。在普通公众看来，档案不仅要涉及政府的职责和保护公民的个人利益，而且更多的还要为他们提供根源感、身份感、地方感、集体记忆。”①而《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）在档案权责制度的设计上缺乏对于国家档案馆的权利、义务的制衡机制，致使档案馆中以民为中心的民主思想普遍欠缺，公众在档案利用中并没有享受到应有的权利。档案馆缺乏政府信息公开中体现的民主、公平、平等的精神，没有很好地履行档案馆应尽义务，如本应开放的档案、目录没有及时向社会开放，对档案利用者设置门槛等，同时由于法律的缺失，公众对档案馆的失职只能望而兴叹。因此在《档案法》的修改中，应充分吸收政府信息公开中体现的民本位思想，明确档案馆的职责义务和公众的权利，同时建立科学的监督、保障机制，充分保障公众权利。
　　2、政府信息公开对档案性质及功能定位的影响
　　根据《档案法》和有关规定，我国档案馆是党和国家的科学文化事业机构，是永久保管档案的基地，是科学研究和各方面利用档案史料的中心。从其性质和定位可以看出，档案馆主要是集中保存同级各机关单位移交的历史档案，如我国《档案法实施办法》中第十三条规定：“属于中央级和省级、设区的市级国家档案馆接受档案的范围，立档单位应自档案形成之日起满20年即向有关国家档案馆移交，属于县级国家档案馆接受范围的档案，立档单位应当自形成之日起满10即向有关县级国家档案馆移交。”也就是说，档案馆保管的档案都是已经在单位保存了10-20年的历史档案，这同公众对现行文件的需求日益迫切尤其是涉及民生的法规政策性文件相矛盾，这也同政府信息公开的要求相离甚远。为了满足公众对现行文件的需求，同时为政府信息公开提供条件，档案馆大胆创新，创造性地在各级综合档案馆开设现行文件阅览中心，及时、准确、便捷的提供现行文件为公众服务，这也是档案馆关注民生、服务民众的重要举措。
　　《条例》第十六条规定：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所。……行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。”这样档案馆要求各机关报送文件就有了法律依据，从而为现行文件阅览中心提供资源保障，解决了后顾之忧。
　　档案馆在一定程度上已经不限于接收历史档案，尤其是随着《条例》的实施，将有更多正在发挥效用的现行文件向档案馆移交，这时档案馆就已经不只是保存历史档案的基地，其功能得到了一定程度的扩展。于是在相关法律中就应该修改档案馆性质及功能，档案馆不但是保存利用档案史料的中心，同时也是现行文件的阅览和保存中心，是政府公开信息的法定查阅场所。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　3、政府信息公开对档案开放主体的影响
　　我国《档案法》的开放主体都是针对档案馆，甚至某种程度上都是综合档案馆。致使比如机关档案室和事业单位档案馆保存的档案都处于“深闺”中，并未向社会开放利用。学界已经一定程度地探讨了室藏档案的开放利用问题，本文以事业单位中高校档案馆为例，探讨信息公开对档案开放主体的影响。
　　根据有关文件规定，不少高校都设立了档案馆，一直以来高校档案馆都被当作类似于机关档案室的内部机构，其保存的档案并不向社会开放，更多的是申请利用时的被动服务。原国家教委发布的《普通高等学校档案管理办法》认为“高等学校档案馆属事业单位档案馆。它既是学校档案工作职能部门，又是永久保存和提供利用本校档案的科学文化事业机构。”这可以说是对高校档案馆性质的定位，从中可以看出，高校档案馆首先是永久保存档案的机构，这同档案室的过渡性有本质的区别，其次是科学文化事业机构，这同综合档案馆的性质是吻合的。既然作为科学文化事业机构，那么就应该向社会开放，让社会共享其资源。
　　按《条例》规定，与群众关系密切的事业单位同样属于政府信息公开主体，本人认为高校可以看作与群众关系密切的单位，作为保存学校涉及科研、教学等档案的档案馆应该向社会开放，让社会共享其资源。 为了对利用高校档案馆保存档案提供法律依据，应对《档案法》及其相关法规中部分内容进行修正，明确规定如机关档案室、事业单位档案馆等同于综合档案馆为档案开放主体，具有永久保存档案的功能，其保存的档案应按有关规定定期向社会开放，降低门槛、简化手续，扩大受众范围，成为政府公开信息查阅场所之一。
　　4、政府信息公开对档案开放时间的影响
　　档案开放伴随社会民主进程一路走来，从波尼法西奥提出档案馆的性质应该是公开的，到法国大革命中的档案人权宣言，档案开放历经坎坷，直到现在形成相对较完善的机制。但即便是社会文明程度较高的现在，档案的开放仍然备受限制。按照我国现行档案法律，档案利用采取公开—封闭—公开的模式。即有些档案还是现行文件时是可以提供给公众利用，如现行文件中心提供的“档案”，但当这些文件进入档案室或档案馆时，按照《档案法》的规定，就必须等到形成满三十年后方才开放利用。这种模式的科学性值得探讨，因为现行文件公开提供利用，目的就是为公众服务，让其了解其内容，既然已经公开，这些信息就应该属于共享的信息，这种共享就应该具有永久性，更何况已经公开了的信息，根本做不到也没必要对其进行封闭。因此，这些文件作为档案进入档案室或档案馆后应该直接作为公开信息提供利用。
　　针对政府信息公开引起的开放时间问题，《档案法》应明确规定在现行文件时期已经向社会公开的档案不受三十年的限制，属于自形成起就向社会开放的范围。目前我国档案开放力度明显弱于政府信息公开力度，这就要求加强档案开放的力度，在不威胁国家安全、个人隐私、商业秘密的前提下，做到政府信息与档案开放同步发展。
　　
　　注 释：
　　① [加拿大] 特里·库克:《1898 年荷兰手册出版以来档案理论与实践的相互影响》，《第十三届国际档案大会报告集》,中国档案出版社，1997 年版。
　　
　　参考文献：
　　1、韩立珍等：《关于政府信息公开背景下档案信息公开的探讨》，《档案学通讯》2008年第二期。
　　2、陈晴：《试析政府信息公开队档案工作的影响》，《兰台世界》2008年第四期。
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