论析国有企业高管人员管理体制改革

　　论文关键词：国有企业；高级管理人员；委托代理；改革
　　摘要：我国20多年的国有企业改革。一直在政府过度干预和企业“内部人控制”之间摆动。其根本原因在于对人的关系改革滞后于资产关系改革。本文认为，国企改革最终要解决的是委托代理关系问题，也就是人的关系问题，其关键是解决企业经营管理者的选择问题。在国企经营管理者选择上，一是要理清管理层次；二是要建立产权代理人和经营者的选择机制；三是要把党管干部原则与市场机制有机地结合起来；四是要有合理的激励与监督机制。


    一、高管人员管理:国企改革急需突破的体制“瓶颈”
    企业作为一种成熟的组织结构，最重要的表现在两方面:资产和人。资产关系决定企业治理结构和组织形式;人的关系决定企业运作方式，其它都是由这两者派生出来的。资产关系和人的关系又是紧密联系的，是一个整体，单纯强调某一方面势必导致改革的不均衡，最终是形似而神不似。在某种意义上说，对人的改革比资产改革更难、更重要，因为无论是什么样的企业组织结构、无论什么样的制度，都是由一定的人来操纵、执行和完成的，人的问题是最根本的问题。
    然而，我们以往的企业改革更多地侧重于资产关系改革，认为产权清晰了，公司制建立了就能解决出资人不到位以及政企不分等问题。但事实并不如人们所想象的那样，改革20多年来，政府和企业的关系一直在政府过度干预和企业“内部人控制”之间摆动，其原因归根到底是人的关系改革滞后于资产关系改革。本文认为，国企改革最终要解决的是委托代理关系问题，也就是人的关系问题。因为国有企业除非全部私有化，否则逐级委托代理方式就不会改变。由于国有资本的出资人只是上一级代理人委托下的代理人，而不是真正意义上的所有者，因此国家作为国有资产的最终所有者对国有企业领导人员(或称高管人员，下同)的选择和管理就永远存在。
    解决企业人的关系问题，关键是解决企业领导者的选择问题。我们过去将企业领导人一直是当作干部(官员)来对待管理的，虽然后来取消了企业干部的行政级别，但国企干部身份仍然未改变，国企领导人选拔中一些习惯性的作法依然存在，国企领导人的“官”念也还没有从根本上得到改观。为改变管资产和管人、管事脱节状况，中央已经建立起了国有资产管理委员会，实行管人管事和管资产相统一。在今后的改革中，地方政府也会逐步建立起地方国有资产管理委员会，国企高管人员的人事权相应地会转移到国资委。但不管是哪个机构来管，现有的干部人事管理体制都必须进行改革，因为如果国有企业现行干部管理体制不作根本性的调整，不跟上资产关系的调整步伐，则国有企业改革是不全面的，改革也难以获得成功。更为重要的是，现有国资委比过去政府部门的权力更大了，如果还沿袭原有人事管理体制，就不仅仅象政府部门那样是“婆婆”了，会成为“老板加婆婆”，使问题更为复杂。
    
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二、现有国企高管人员管理体制弊端
    我国对现有国企高管人员的管理基本上仍然是计划经济模式，以行政任命为主。据中国企业家调查系统对2003年中国企业经营者专题问题跟踪调查显示，国有企业的经营者由组织任命的比例仍高达90%。这种管理方式与市场经济所要求的企业干部管理极不协调，严重地束缚着企业家和职业经理人的产生，归结起来主要有这样一些弊端:
    (一)管理层次不清
    在规范的公司制企业里，至少有三大权利主体，一是股东大会，属公司最高权力机构;二是董事会，属公司的最高决策机构;三是总经理，是公司经营活动的指挥中心。尽管这三个权利主体的权力都很大，但他们都受到一定的约束。股东大会虽然是最高权力机构，但每位股东的饭碗都端在市场手里，如果企业在市场中竞争失败，股东的投资就打了水漂，所以决策失误，股东也会砸董事、董事长的饭碗;总经理的饭碗端在董事会手里，经营失败或者业绩差，会遭遇董事会的解聘。正是因为公司制企业有这样一套封闭制衡的机制，所以保证了企业的高效运作阎。但尽管国企公司化后，国家作为股东仍然不仅仅任命董事和董事长，连经理层也一起任命管理，而且更注重经理层的选拔和任命，经理层的实际权力远远大于董事会，董事没有实际意义，就只好来个董事兼副经理，有时甚至是把那些不便安排的机关干部派到企业作为董事。另外，对有的大型国有公司，仍然延袭传统的行政人事下管一级的方式，连其人力资源部的部长都由上级党组织来考察任命。这种管理层次上的混乱，造成董事会成了摆设，实际上是剥夺了董事的权利，造成出资人不到位和内部人控制，违背了建立现代企业制度的初衷。
　　(二)管理职位不明
    目前国有公司“高管”职位(领导班子)设置较多，有董事、经理、监事、常委委员、工会主席、“总师”(如总工程师、总经济师、总会计师、总规划师)等，这样一算下来，即使董事会、经理层和党委高度重合，一个企业班子也往往达到上十人，一个省、地区或市，这样的国有企业班子常常几十上百个，干部管理部门根本没有足够的时间和精力来深入了解公司实际情况，进行有效管理。管理部门对由自己考察任命的国企高管人员，一般情况下也只是到要调整时才去考察一次，勿勿忙忙选拔或交流，很难了解所选人员的真实情况。有的公司，上级组织部门一年到头可能还去不了一回，谈不上对企业高管人员的了解和日常动态管理，难以保证所选人员是否称职。其实作为大股东，其管理对象应该只是其作为出资人的代表一一董事会成员(当然公司常委另当别论)。经理层该交由董事会聘任管理，工会主席也应由公司工会选举产生，所谓“总师”也宜根据公司实际情况，由公司自行决定聘用与否，是不是要作为一个领导职位由上级组织部门来管理值得研究，而现在却成了安排干部的一个领导职位。作为大股东应该注重的监事会却并未全部纳人管理范围，一般情况下只有监事会主席才算为领导职位，而对于监事的要求却并不严格。独立董事(或外部董事)本来是为照顾小股东利益所作出的制度安排，在国外基本上都由社会名流，如专家学者、离任总裁、商界或法律界成功人士等担任。但在我国几乎清一色地由政府要害部门的在职领导兼任，并且由组织部门任命。且不论他们本职工作相当繁忙，有无时间来参与企业决策值得怀疑，关键是这些人本身就与企业的发展有着千丝万缕的关系，很难保证其客观公正性。还有更有意思的是，有的职工持股会选出的职工董事，也必须由组织部门考核(至少得到其首肯)，如果达不到一定的“级别”，还不能任职。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　(三)管理环节不全
    且不说将国有企业高管人员当作“干部”管理合不合理，单纯从管理的角度来看，也是不全面的，或者说管理的力度是不均衡的，该管的没管或没管好，不该管的往往又下了过多工夫。一是管理方式单一，过分注重直接管理，对企业高管人员以委派(任)代替委托。委派与委托虽只一字之差，但却内涵迥异。委派是一种行政手段，而委托则更多地体现出一种经济关系。长期以来，我们总是习惯于把坚持党管干部原则与其实现途径等同起来，无论什么干部，都采取同一个模式管理，并都要拿在党组织手里亲自管，“管住”干部的同时也“管死”了干部。这种直管方式严格地限制了国企高管人员的合理流动，国企高管人员如果要跳槽到任何一个民营企业担任相应职务，只要这个企业接收一般还是可以实现双向选择，而这个人如果想到其他国有企业任职就很难做到;同样，一个优秀的民营企业家如果想到国企做高管人员则是很难的。二是干部绩效管理不到位，有效激励不足。我国对现有国企高管人员的管理往往局限于考察和任命，而对干部的前期发现和后期激励与监督缺乏应有的重视。三是约束机制没有引起足够重视。以监事会为例，很多国有公司，通常要么监事会不健全，要么由公司中层干部兼任监事，下级监督上级(员工监督领导)的作用非常有限，实际上是形同虚设，于是让董事长手握重权，使本应由董事会依法决策的事也由“一把手”决定。有时为了加强董事长的权威，甚至董事长、总经理、党委书记一肩挑，失去应有的监督和权力制衡。
    三、国有企业高管人员管理新的实现模式
    干部管理应包括从发现选择、考察任用到使用的全过程，而不是仅仅注重某个环节。在改革进一步深化中，我们非常必要建立新的企业高管人员管理机制，解决国有企业高管人员管理制度中存在的各种问题，对此，笔者提出如下建议:
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第一步:清理管理层次
    理清管理层次包含两方面的内容:一是职位层次，二是幅度层次。在管理职位设计上，放开那些本应由企业自己管理的职位，还原董事会的真面目，从实质意义上完善董事会职能，让董事会成为真正的企业法人代表。解决国有企业委托代理问题必须使董事会真正拥有法人财产权，这是解决改革以来长期困扰国有企业政企不分问题的关键措施。具体来说，董事会和经理层应彻底分开.出资人(也就是国有资产代表—国资委)只管理自己推荐出来的董事会和监事会成员，对其进行考核管理，并决定其报酬;而企业的经理层则应由董事会在市场优胜劣汰的竞争中去选择。这样一方面有利于现代企业制度的建立，同时，也是经理人职业化的必由之路。在管理幅度上，放开企业中层干部管理，也就是说不再管理企业的政治部(人力资源部)部长等中层干部职位，赋予企业自身人事权。
    第二步:构建产权代表和经理人筛选机制
    由于国有资产的委托代理特点，代理者的素质和行为直接影响到委托者的利益。因此，无论国家(政府—国资委)作为委托人选择自己的产权代表(董事会)，还是董事会选用经理人员，都必须引人市场竟争机制，让符合条件的经营管理专家成为国有产权代表。在现代市场经济条件下，企业经营者已成为一种稀缺资源，应该通过市场来选择和配置。同时，由于国有公司中的产权代表并非真正的资产所有者，其行使监督权力的行为方式潜在地具有扭曲的可能性。为了确保国有产权代表行为的合理化、理性化，必须建立一套规范有效的国有产权代表(董事)筛选机制，及时淘汰那些“能力不足”或不关心资产保值增值的产权代表，使国有产权代表处于一种动态、可被淘汰的状态。
    第三步:探索党管干部新的时代内容
在新的历史条件下，如何把党管干部(党管人才)和市场配置人才资源有机结合起来成为值得大力研究的课题，对此，笔者认为有两种途径可供选择:一是在现有党管干部的模式下，由党的组织部门设立相应的人才市场和资质评价中心，企业高管人员在人才市场中通过竞争机制产生，然后由组织任命，而不是像现在由“钦点”或“圈阅”产生;二是对企业高管人员实行资格管理和职务管理分开的办法。即把国企高管人员分解为资格管理和职务管理两个层面，使职务管理在资格管理的基础上进行。职务管理的权限在国有企业出资人即国资委手中或相应的企业董事会手中，而资格管理的权力则在党的组织部门。只有通过党的组织部门的资格认证，才能被国有企业出资人推荐或由出资人代表聘任为国有企业高管人员。
    第四步:加强日常管理，完善业绩评佑、激励与约束制度
    在市场经济中，企业经营者更多地是一个“经济人”，他们不但像普通就业者一样追求利益最大化，而且在这方面比普通就业者有着更多的便利条件。政府管理国有企业，最重要是管理好企业的经营者，使他们愿意更多地为企业创造更多的利润，自觉地为国有资本保值增值，而不是利用手中的权力，无止境地追求个人利益。这就不是仅仅用管理干部的方法所能解决的，而是需要形成一种机制，要有一套严密科学的管理体制，包括正确的业绩评估，有效的激励与约束，严明的奖励和惩罚等。对于管理来说，业绩评估是最基本的工作，所有激励与约束手段都必须依据客观公正的业绩评估进行。所以今后对企业干部的管理应该着重研究干部成长规律，当务之急是建立企业经营管理者绩效评价体系，加强绩效管理和考核工作。在建立监督与约束机制方面，可以由国资委选派专职监事会主席和财务总监，监事会主席主要监督董事会和经理层的经营决策与管理活动，财务总监则作为出资人的财务代表，专项监督财务运行情况。他们都由国资委管理，工资、奖金由国资委决定和发放，彻底割断与企业的利益关系，使他们能够硬起腰杆行使职责。另外还可以探索实行会计外派制度，即国资委建立起会计人员管理机构，集中会计资源，向独资企业或所控股企业派人会计人员，会计人员的调动、工资待遇等都由国资委决定，不受所在企业干涉。
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