档案工作在构建和谐社会背景下的政策思路

　　目前构建和谐社会遇到的核心问题：一是公益性物品（服务）供给不足与私益性需求膨胀之间的矛盾；二是保障社会公平正义的制度不够完善，不够成熟①。这是对社会主义初级阶段主要矛盾在当前形势下的具体阐释，档案工作也存在这样的问题，值得我们重视和警惕。
　　
　　一、政策思路的理论基础与实践分析
　　
　　（一）理论基础
　　1、公共政策的特色逻辑
　　从标准的经济理论来看，公益产品的供给，政府应该发挥重要作用，而私益产品的供给，市场应该发挥重要作用。不过，这仅仅是经济学的规范理论。从政策角度来看，公益产品的供给除了政府发挥作用之外,社会和市场也可以不同程度地介入，而私益产品往往因其有局部的公共性而也有政府作为的空间。这样做，虽然不符合标准的经济理论，但更加符合实际，而这一点，则是公共政策的特色逻辑。
　　2、政策在档案工作运用中具有人为特色
　　产品理论可以在规范意义上让我们更好地理解档案工作作为公共服务的属性，并以此理解政府的作用。分析表明，档案工作的公益性和私益性在理论界定上虽然有一定的区分，但在政策意义上具有不确定性。这使得在规范意义上政府应该发挥什么作用和如何发挥作用，有很大的选择余地，也因此而导致了政策选择上的人为特色。
　　（二）实践分析
　　通常人们认为档案工作具有明显的公益性。保存历史真实、服务社会大众是其永恒的基本职能。而就其具体的实现途径和方式而言，则不能简单地一概而论。
　　1、档案产品（服务）的需求供给分析
　　从需求方面来说，档案产品（服务）对社会细胞而言，是一种比较随机的、有弹性的需求。利用档案，必然要付出时间和物质成本；不利用档案，会失去借鉴历史经验的机会，需要承担一定的风险成本。就个案而言，这种成本核算存在很大随机性，进而造成了需求的随机性。对社会整体而言，档案产品（服务）是具有一定刚性的需求。国家和社会如果没有档案资源的积累和利用，是不可想像的。
　　从供给上来说，档案产品（服务）基本上还是一种科学类的，也是专业性的产品和服务。说其科学，是因为它处于一种探索尝试状态，存在着很大的风险和不确定性，其责任机制也与其他供给责任存在着差别。档案工作从本质上讲，是为未来提供服务，而未来本身就具有不确定性，这种不确定性使得社会细胞不愿意承担为未来埋单的责任，也无力承担责任。两百年前，托克维尔②就注意到，为利而动的美国社会在“无形的手”的指挥下各项事业都可以办得很好，唯独档案事业甚堪担忧。说其专业性，说明专业人员在供求关系上处于一种主导地位。由于其专业性和体制原因，档案产品（服务）的消费，存在着严重的信息不对称。世界各国的档案工作普遍执行封闭期制度，我国也有相应的档案开放利用制度。
　　2、公益性是档案工作经过有序组织后提高效率和效益的一种升华
　　档案工作之所以具有明显的公益性，首先是因为档案本质上属于信息资源，自身具有不可排他性，多一个利用者的加入并不影响其他人的使用。其次是档案工作外部效应明显。做好档案工作，不仅档案生产者（或者形成者）受益，而且从长期和整体来看可以促进整个社会经验的有效积累。它有利于经济增长，也有利于社会进步，更重要的是，还有利于政治稳定。
　　3、私益性是档案工作存在和发展的原动力
　　就社会细胞来说，相当部分档案产品（服务）处于自己生产自己使用的状态。人们首先是为了自己使用来生产档案。就一个组织来说，档案工作做得好，能够有效提高组织效率，提高影响力，因此，社会组织有自发投资做好档案工作的积极性。所以说，私益性是档案工作存在和发展的原动力。
　　4、档案产品（服务）的复杂性决定了不能单纯用市场或行政配置资源
　　如果由市场来配置资源，往往会导致很严重的市场类配置的问题。随着国际化、标准化、现代化程度的提高，做好档案工作需要投入更大的成本，基层组织不愿意做，也做不好，这是档案工作市场化的核心阻力。由行政来配置资源，同样会导致行政类的配置问题。查档难——查不到要查的档案，不能查想查的档案，就是其中致命的问题。因为行政导向的资源配置方案，往往是集中力量办大事，集中力量办精品，资源往往会相对集中；往往围绕政治经济热点，集中于中心工作，而容易忽视普通的需求，进而造成查档难问题。
　　档案产品（服务）如果性质很明确，如国宝级珍贵档案以及政府公务形成的档案，明显的是公益物品，其政策意义也很确定，政府可以积极发挥作用。但是作为性质不明确的基层档案服务，比如企业档案、社区档案、农村档案等，其需求和供给方面的复杂性使得政府的作用很不确定，其政策意义是可以让市场发挥作用。从各国的模式来看，存在多样化的特征，有政府全包下来的，有政府和市场同时发挥作用的。因此，档案产品（服务）的供给，可以针对具体情况采取不同的模式。
　　
　　
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二、现实问题及其政策逻辑
　　
　　在提供公益性的档案服务方面，存在着一些基础性的客观条件约束，影响政府的政策选择，导致了一些问题。
　　首先是经济发展水平与档案服务需求非同步发展问题。中国目前的经济水平，已经发生了翻天覆地的变化，但是平均水平还是属于发展中国家。在经济全球化和政治民主化的影响下，人们对政府提供的档案服务的需求越来越高。我们的专业标准正在日益趋近发达国家，无论法律、技术、物质都要和国际接轨，但都存在着薄弱环节，不能满足公众需求。国际标准高，而国内经济发展水平低，其结果只能是做一些门面工程。如国内和国外一样都有漂亮的档案网站，而就其服务的实在性，即面向公众提供具体档案查询利用服务，则存在明显差距。
　　其次，国家财政能力有限与档案工作需求旺盛的矛盾。从公共服务的普遍性角度来说，政府应该尽可能给所有人提供基本的公共服务。一般来说，国家也应该提供普遍的公益性的档案服务，这需要强大的财政力量的支持。公共档案服务虽然每个人都有权利享有，但是每次提供服务都需要成本，不可能无限制的使用。要完全做到政府无偿提供，以目前的经济发展水平和财政能力，的确存在很大的困难。
　　再次，投入水平和需求结构之间存在基础性矛盾。如上分析，高层级政府部门的档案工作公益性水平较下级政府部门高，财政投入也相应分不同档次。高层级政府档案工作部门占有的公共资源（包括财政资源、人力资源、档案资源）无论是质还是量，都要优于下级档案工作部门。而实际上巨大的需求是由基层档案工作部门直接面向利用者提供服务而消化的。这就造成了一种结构性的矛盾。解决这个问题有两个办法：一是扩大基层档案工作部门的财政能力，二是刺激上级政府档案工作部门多做实体性工作，帮助基层提高水平，为基层分担压力。比如某一类档案在各区县有较大的利用需求，市里就可以考虑建设一个统一的具有目录查询、原文查阅等功能的系统。

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　　三、典型问题及其政策逻辑
　　
　　单纯的行政性配置有时具有很大的政策随意性，随着市场经济的发展，信息透明度的提高，会引起一些公共问题。口述档案工作就是其中的一例。
　　口述档案领域存在着典型的公益性产品（服务）供给不足与私益性需求膨胀之间的矛盾。以前，这个领域是国家大包大揽，搞几次抢救历史的运动，比如忆苦思甜、续厂史等，成果有限，由于是国家调控，整体性需求不高，在当时并不是严重的问题。现在市场经济繁荣，个性化需求旺盛，有的地方想提供口述档案服务，却面临着一些难题。公共资源总是有限，而需求又是普遍性的。社会各个阶层都有记录自己历史的愿望，重点是面向国家干部，还是企业家，还是工人农民？有的地方在选择口述档案服务对象上遵循“历史价值”原则，即优先抢救濒于失传的珍贵口述历史，但在实际操作上很难把握。其一，从时间上讲，40年代的口述历史比50年代的更易于失传，要优先抢救。但是这种选择造成工作很被动，每次都优先选择濒于灭绝的，每次又只能挽回一小部分。为什么不能先从50年代、60年代或者90年代后开始做？工作为什么不能常规化、制度化？其二，从质量上讲，何为珍贵历史？这涉及到历史观和价值判断，缺少一个比较历史事件价值的指标系统。同为40年代的口述历史，革命战争、学生运动、地下组织活动和民族工业发展，英雄人物事迹和底层百姓生活，哪一个更为珍贵？对于这些难题，有关部门未及细细考量，运用一些临时性随意性政策来处理，想为和谐社会建设、为太平盛世多留下一点东西，主观愿望是美好的，但由于在公共资源分配上的不合理，反而埋下了隐患。
　　难题要解决，不能光靠档案工作部门，还要依靠政府、社会和市场三方面的力量，需要各自发挥自己的作用。对政府而言，主要工作在于建立合理的制度安排，促使这项工作整体上达到公平、正义。根据政府层级合理调整口述档案专项资金的力度，特别是要加强专业机构和基层工作部门的财政能力。对于弱势群体的口述档案工作，可以采用结构性补贴的思路，设立固定资金和其他政策优惠，鼓励弱势群体和社会普通群众参与口述档案工作。对社会而言，主要在于培育良好的舆论氛围，促进口述档案知识的传播和观念的转变。对市场而言，就要努力发挥自发调节作用，为满足各种个性化需求提供多样性的选择，促进建立合理的口述档案服务定价机制，为政府核算公益性口述档案服务的成本提供参考。
　　
　　四、结论
　　
　　总之，从理论上来看，档案工作性质是复杂的，公益性决定了政府的主导地位，但并不是惟一确定不变的属性，其私益性的特征容易引发分配不公的矛盾，引导社会和市场发挥作用是必然选择。在和谐社会建设进程中，这个领域存在的很多问题将逐渐浮出水面，并成为档案界和社会关注的新的热点问题，使得我们不得不认真对待，并给予足够的回应。这个领域存在的基础性的问题，又制约着政府能够作出的有限的政策选择。本文试图从理论和政策层面理解档案工作有关问题的本质，以及相关的政策逻辑，希望有助于更好地理解这些问题的难点，并有助于针对这些问题给予适当的政策回应，以保障档案事业在构建和谐社会的正确轨道内顺利发展。
　　
　　注释：
　　①温家宝：《关于社会主义初级阶段的历史任务和我国对外政策的几个问题》，2007年2月26日。
　　②《美国的民主》的作者。
　　
　　参考文献：
　　1、毛寿龙：《公益物品供给中的热点问题：理论、现实及其政策逻辑》。
　　2、马从敏, 谭王争培：《档案事业落实科学发展观的政策选择》，《浙江档案》2005年第11期。
　　3、卫秀利：《落实科学发展观是档案工作发展的客观需要》，《山西科技》2005年第06期。
　　4、徐萍：《试论档案部门管理中的“和谐”问题》，《兰台世界》2006年第20期。
　　5、薛匡勇：《论档案馆的公益性》，《北京档案》2002年第10期。

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