中国绩效预算改革的国际背景及策略

　　摘要：本文归纳了绩效预算改革的国际背景，提出完善预算绩效评价，推动绩效预算改革夯实基础，实现中央部门与基层单位试点双向推进的改革策略，旨在弥补理论研究的可能或缺，促进绩效预算改革的深入拓展。
　　关键词：绩效预算；预算绩效评价；背景；政策；路径
　　
　　从2000年预算年度开始的中国部门预算改革，随着市场经济体制改革和公共财政管理体制建设的不断深入而稳步推进，绩效预算改革的规划也逐渐被提上议程，提升部门预算绩效的思路也与“又好又快、好字优先”的协调持续科学发展观不谋而合。然而，正如财政部在总结当前改革缺陷时所指出的“理论界和实际工作部门对绩效考评的认识仍有不足之处，绩效考评相关制度有待进一步规范和细化”，这也恰是本文剖析中国绩效预算改革的国际背景、路径实现的研究意义所在。
　　
　　一、绩效预算改革的国际背景
　　
　　绩效预算作为一个古老而常新的概念，最早在1907年被美国纽约城市研究局提出，旨在协助管理与调控。绩效预算不仅是预算方法的一种创新，也是政府管理理念的一次革命——将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，强调的是产出与成果导向，从而增强了预算资源分配与政府部门绩效之间的联系，有助于提高财政支出的有效性。早期的绩效预算尝试可追溯至20世纪30年代美国田纳西河流域工程管理局的创新，并成为试图改进政府管理的创新手段。1949年，胡佛委员会在《预算与会计报告》中率先提出“联邦政府全部预算应更新为以功能、活动和规划为依据的预算”与“新的预算进程应该着眼于如何帮助实现政府的公共目标而非简单的支出分类”的建议，从而将预算编制的重心从单纯的支出控制转向支出成果的关注，初步体现了绩效预算理念。随之而来的即是美国公共管理与预算办公室(OMB)对绩效预算的精辟界定：“绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到某种目标，为实现这些目标而拟定需要花费多少钱的计划，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况”及1951年美国联邦预算文件包含的关于规划和绩效的描述性报告书。这也是理论研究称之的“早期绩效预算”时代，遗憾的是，由于立法、技术等多方面因素影响，逐渐被项目——计划预算所替代。尽管如此，20世纪60年代以后，英国、法国、瑞典、印度等国家甚至联合国系统内部也实行过类似的预算形式，绩效预算实践探索仍在延续。进入20世纪90年代，克林顿政府策划了大规模的“重塑政府运动”，成立了国家绩效评估委员会(NPR)，颁布了《政府绩效与成果法》，标志著绩效预算迈入了新的发展阶段，即是理论研究称之的“新绩效预算”时代。新绩效预算继承了早期绩效预算改革的一些有价值成分，从对预算支出的关注到强调预算支出成果的转移趋势成为新旧绩效预算的显著区别。2001年，布什政府将私营部门的绩效管理理念进一步引入联邦政府管理领域，进一步推动了绩效预算的发展。
　　在欧洲，英国可称得上是绩效预算改革的先行者。作为“政府行政改革最系统和最有成效”的国家，英国的政府绩效改革大致分为效率优先阶段与质量优先阶段。1979年到1985年为效率优先阶段，绩效考评的重点是经济与效率，追求的是投入和产出比率的最大化；1986年以来的质量优先阶段，考评的主要内容转向效益和顾客满意度。在大洋洲，澳大利亚和新西兰则是OECD成员国绩效预算改革的典范。上世纪90年代中后期，澳大利亚在财政预算领域、绩效管理领域和劳动关系领域实施了重大改革，创建了一套全新的预算及绩效预算报告制度，并对联邦各部门的工作进行了彻底的绩效评价，如1997年开始的权责发生制预算、1999年施行的应计基础产出与成果框架以及相应的绩效报告。新西兰的绩效预算改革依靠《国有企业法》(1986)、《国家部门法》(1988)、《公共财政法》(1989)、《财政责任法》(1994)四个法案获得持续推动力，主要措施包括定义产出和结果并区分两者的责任、结合战略管理确定优先性排序、将结果整合决策与管理以及财务管理创新等。在亚洲，韩国中央预算机构鼓励各部门将评估结果用于预算重新分配中，并于2006年通过国家《财政法》，旨在将绩效预算及其他财政改革长期化、法制化。
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二、绩效预算改革的策略
　　
　　(一)完善预算绩效评价，为推动绩效预算改革夯实基础。基于十六届三中全会建立预算绩效评价体系的近期工作部署和财政部关于绩效预算改革的远期战略规划，国内相关研究自然衍生为两个相互平行且交错的内容：一类是研究预算绩效评价体系，旨在明确绩效理念、提高资金效益、夯实改革基础；另一类则是探索绩效预算改革，力图引进西方经验、剖析实施障碍、摸索实现对策。遗憾的是对二者有机联系的忽略导致现有研究平行有余而交错不足。预算绩效评价研究明显缺乏对未来绩效预算改革可预见性的考虑，使之易演变为公共事业部门绩效评价，导致评价目标与对象在部门预算与公共部门之间混淆；在突出绩效结果评价的同时又往往短视预算管理绩效的评价；不仅使得与部门预算特性结合松散的绩效评价效果大打折扣，也更无法适应绩效预算改革的切实需求。
　　重新审视绩效预算改革的政策基调，中央部门预算编制指南(2006)早已明确“以绩效考评为突破口，探索科学合理的预算绩效评价体系，在我国逐步培养关注产出的绩效预算文化，为将来推行绩效预算改革夯实基础。”最新的中央部门预算编制指南(2008)更是进一步指出绩效考评是加强部门预算管理的需要，归纳了预算支出管理中存在的效率低下问题。如，在分配环节，预算执行偏离支出预算的现象仍然存在、科学性有待进一步提高；在执行环节，预算执行偏离支出预算的现象仍有发生，预算的严肃性有待提高；在监督环节，预算监督机制也不够健全，仍存在监督不到位现象，监督方式、方法有待改进。显而易见，我国关于绩效预算改革的政策主要关注三方面问题：一是绩效预算改革的远期可预见性，二是预算绩效评价的近期基础性，三是预算绩效评价目的要改变预算支出管理缺陷、满足部门预算管理需要。不难理解，“完善预算绩效评价，为推动绩效预算改革夯实基础”的关键在于要避免陷入将预算绩效评价与单纯的绩效考评等同的认识误区。因此，要求预算绩效评价立足部门预算的现实状况，提升评价体系的清晰度和操作性，从而夯实绩效预算改革的基础；要求预算绩效评价面向未来绩效预算改革的需求倾向，密切结合部门预算管理流程，具备从绩效结果披露的单一职能到绩效结果激励的复合职能过渡的潜在能力。具体而言，预算绩效评价有别于公共部门绩效评价，评价目标是预算综合绩效而非事业发展绩效，评价对象是部门预算而非公共部门。完善预算绩效评价必须以绩效预算为评价导向、以部门预算为评价对象，形成以“预算绩优度”为总目标、“预算配置、执行与决算绩效”为内核的目标体系，实现对部门预算管理的阶段评价与综合评价；划定收入与支出预算为评价范围，围绕绩效目标体系，科学界定共性与特性指标的内涵与筛选手段，构建评价指标体系的规则框架；提供评价标准的实际测度途径与实现方法，设计恰当的评价模型。
　　(二)实现中央部门与基层单位试点的双向推进。传统的功能预算采取自上而下的编制方式，部门根据财政主管部门下达的按功能分类的预算控制指标，代替基层单位编制预算。部门预算改革后，中央各部门的预算从基层单位开始，逐级汇总，所有开支项目落实到具体的预算单位，预算层次进一步延伸，避免了代编预算的随意性，编报内容也更加符合实际。基层单位预算绩效评价是中央部门对所属单位预算资金配置、执行与产出绩效的评价，旨在提高财政资金使用效益的绩效管理手段，也是推进管理重心下移机制、强化预算管理的重要内容。部门预算绩效评价是基层单位预算绩效评价结果的综合反映，基层单位预算绩效评价为部门预算绩效考评提供了基础。
　　中央部门预算支出绩效考评管理办法(2005)率先明确了绩效考评的职责分工：财政部负责制定统一的绩效考评规章制度，指导、监督、检察中央部门的绩效考评工作，中央部门负责组织实施本部门的绩效考评工作。即财政部不再直接负责组织实施，绩效考评工作的主体转移给了中央部门。原因在于，一方面财政部无法承担全部绩效考评的工作量，另一方面中央部门相对财政部更加了解本部门及下属单位的实际情况。绩效考评的职责分工意味着对基层单位预算绩效评价是一种政策趋势，但近几年的预算改革进程却不尽如此。现阶段中央部门预算绩效评价工作的重心仍然在于项目支出绩效评价，包括基本支出在内的部门整体预算绩效评价明显滞后，难以客观反映部门预算绩效的综合水平，导致预算绩效评价与部门预算改革的深化呈现出一定层面的脱节。不仅如此，现阶段“将基本支出排除在绩效考评对象之外”的选择，使财政部提出的“统一领导，部门实施”的绩效考评实施原则在试点工作中并未呈现清晰的实现路径。与此同时，现阶段国家对基层单位预算绩效评价也并未引起重视，这不能不说是一个重要的缺漏。有鉴于此，我们提出中央部门与基层单位试点双向推进的优化思路：部门预算改革的深入，必须以基层单位预算改革为基础；部门预算绩效评价的实施必须兼顾基层单位预算绩效评价的推进；预算绩效评价要真正成为部门预算、绩效预算改革的基础，在以项目预算绩效评价试点为先导的同时也必须高度重视以部门、单位为整体的预算绩效评价机制的建立。 
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