政府收支分类改革讲座（一）——政府收支分类改革总述

   财政部预算司 
 
    政府收支分类，就是按照一定的原则、方法对政府收入和支出项目进行娄别和层次划分，以便客观、全面、准确地反映政府活动。政府收支分类是一项财政基础性工作．涉及许多管理层面和管理部门。它对科学合理地编制预算、组织预算执行，对政府宏观决策，以及人大和社会各界有效实施财政监督等，都具有十分重要的意义。
    财政部从1999年底开始启动政府收支分类改革方案的设计工作，至今已有六年多的时间。在中央和地方有关部门的大力支持和配合下，在财政部各司局的共同努力下，目前正式进入了实施阶段。国务院对这项改革十分重视。去年12月27日，国务院止式批准了政府收支分类改革方案，决定编制2007年预算时全面实施此项改革。温家宝总理在今年的“两会”政府工作报告中还特别指出，实施政府收支分类改革，完善预算管理制度，是2006年我国财政体制改革的重点。财政部把这项改革作为今年财政工作的一件头等大事，部领导多次在财政会、动员会等会议上专门强调和部署。目前，各项改革工作已在中央和地方全面展开。

    一、政府收支分类改革的重要意义

    党的十六大提出：“发展社会主义民主政治。建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”。“人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务。管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益”。要“改革和完善决策机制，推进决策科学化、民主化，完善重大决策的规则和程序”。从我国国情出发，建立起一个民主的、高效的预算管理制度体系，扩大公民民主参与预算过程，保证人民依法实现民主决策、民主管理和民主监督政府预算的权利，是推进社会主义政治文明和政治民主的必然要求。
    为适应这种要求，近年来，按照党中央、国务院的总体部署，财政部和中央各部门积极探索，大胆实践，围绕着建立和完善我国公共财政体制的目标，在财政管理方面进行了一系列重大改革并取得显著成效：实行了部门预算改革，通过对预算内外的财政资源进行整合，实现了一个部门一本预算；通过编制基本支出预算和项目支出预算，对部门基本运行的钱和办事的钱进行了科学划分，为支出的追踪闻效打下了基础；通过规范预算的编制和上报程序，使预算分配过程逐步走向公开透明的通道。深化了“收支两条线”管理，实行收支脱钩，规范了部门行政和执法行为，保证了部门职能的履行，推动了依法行政。推行了国库集中收付和政府采购制度，大大减少了财政资金被截留挪用和损失浪费，降低了政府行政成本．提高了财政资金的使用效益和效率。通过这些改革的推进，可以看出，财政在管理上确实迈上了一个新的台阶，一个符合社会主义公共财政体制要求的现代财政管理框架正在逐步形成。
    政府收支分类是财政预算管理的一项重要的基础性工作，直接关系到财政预算管理的透明度，关系到财政预算管理的科学化和规范化，是公共财政体制建设的一个重要环节。但目前这个环节的改革相对还比较滞后，与前面的几项改革不相适应，并存在一定的制约。我国现行的预算科目体系是建国初期参照原苏联体制设计的，是与计划经济体制下的建设型财政管理体制相适应的。几十年来虽然也有些小的调整，但总体框架基本没变。随着社会主义市场经济体制的完善、公共财政体制的逐步确立，以及部门预算、国库集中收付、政府采购等各项财政改革的不断深入，现行科目体系的弊端也越来越明显，主要存在于以下几个方面：
    一是与市场经济体制下的政府职能转变不相适应。目前我国社会主义市场经济体制已基本建立，政府职能也发生了很大转变，市场在资源配置中的基础性作用日益发挥，政府公共管理和公共服务的职能日益加强，财政收支结构也发生了很大变化。但作为反映政府职能活动需要的预算收支科目，如基本建设支出、企业挖潜改造支出、科技三项费用、流动资金等仍然是按照过去政府代替市场配置资源的思路设计的。这既不能体现目前政府职能转变和公共财政的实际，也带来了一些不必要的误解，影响各方面对我国市场经济体制的认识。
    二是不能清晰反映政府职能活动。在市场经济条件下，政府的重要职能，就是要弥补市场缺陷，满足社会公共需要，讲求公开、透明。政府预算必须反映公共需求，强化公共监督。但我国现行预算支出科目主要是按“经费”性质进行分类的，把各项支出划分为行政费、事业费等等。这种分类方法使政府究竟办了什么事在科目上看不出来，很多政府的重点工作支出如农业、教育、科技等都分散在各类科目中，形不成一个完整的概念，不透明，不清晰，往往造成“外行看不懂，内行说不清”。
    三是财政管理的科学化和财政管理信息化受到制约。按照国际通行做法，政府支出分类体系包括功能分类和经济分类。功能分类反映政府的职能活动，如搞教育、办小学；经济分类是对各项具体支出进行剖析和核算，如办小学的钱究竟是发了工资，还是买了设备、盖了校舍。现有的支出目级科目就属于支出经济分类性质，但它涵盖的范围偏窄，财政预算中大多数资本性项目支出，以及用于转移支付和债务等方面的支出都没有经济分类科目反映。另外，现有目级科目也不够明细、规范和完整。这些对细化预算编制，加强预算单位财务会计核算，以及提高财政信息化水平都带来一些负面影响。
    四是财政预算管理和监督职能弱化。现有《政府预算收支科目》只反映财政预算内收支，不包括应纳入政府收支范围的预算外收支和社会保险基金收支等，给财政预算全面反映政府各项收支活动，加强收支管理带来较大困难，尤其是不利于综合预算体系的建立，不符合十六届三中全会提出的实行全口径预算管理的方向，也不利于从制度、源头上预防腐败。
    五是与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应，既不利于财政经济分析与决策，也不利于国际比较与交流。我国国民经济核算体系以及金融统计指标体系均按国际通行标准作了调整，而政府预算收支科目体系一直未作相应改革，财政部门和国家统计部门每年要作大量的口径调整和数据转换工作。尽管如此，还是难以保证数据的准确性以及与其他国家之间的可比性。

    会计学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、改革的出台过程相主要内容

    为解决现行预算科目存在的主要问题，全国人大、国务院、中纪委等有关方面对政府收支分类改革都提出了明确要求。1999年，国务院有关领导提出：“要着手进行政府收支分类改革，为细化预算编制、推行国库集中收付和政府采购制度创造有利条件。”全国人大财经委在《关于2003年中央决算的审查报告》中特别指出，“科学规范的政府预算科目体系，对于加强预算管理具有重要意义”，并建议“抓紧制定并推行新的政府预算收支科目体系”。全国人大预工委表示：“政府收支分类改革是一项非常重要的工作，它不仅对预算编制、预算执行具有十分重要的意义，也将对今后各级政府职能的调整、建立公共财政起到十分重要的推动作用。对这项改革，我们将给予充分支持。”中纪委指出，新的政府收支分类是“加强预算管理，促进源头反腐的一项重大财政改革”。社会各界对推进政府收支分类改革，提高政府预算透明度的呼声也越来越高。在十届全国人大、政协会议上，陈晓萍、陈家骅等10余位代表和委员提出，要积极创造条件，全面推进政府收支分类改革。各级政府在深化各项财政改革、加强财政预算管理、完善公共财政管理框架的进程中，也迫切希望尽快对原计划经济体制下设计出来的科目体系进行改革．以适应财政管理由重分配向重绩效转变的客观需要。
    财政部从1999年底开始启动政府收支分类改革的研究工作。在此过程中，财政部认真研究了政府收支分类的国际经验。包括国际货币基金组织的政府财政收支分类体系，美国、英国、意大利等OECD国家的政府收支分类方法，以及部分转轨国家的政府收支分类改革情况。同时，深入分析了我国现行科目体系存在的矛盾和问题，结合公共财政、部门预算、国库集中收付等财政改革对科目体系的新要求，在全国人大、中央有关部门、地方财政部门等各有关方面的积极支持和配合下，经过反复修改和完善，于2004年底形成了《政府收支分类改革方案(征求意见稿）》。
    设计新的政府收支分类体系主要遵循三个基本原则：一是公开透明。确保按新科目编制的预算符合市场经济条件下公共财政的基本要求，既要说得明白，也要让一般老百姓看得懂。二是符合国情。既要合理借鉴国际经验，实现与国际口径的有效衔接与可比，又要充分考虑我国目前的实际情况，尽可能满足各方面的管理需要。三是便于操作。科目设计在内容和层级设计上既要充分满足管理的要求，又要尽可能简化，不能太复杂。
    按照上述原则，新的政府收支分类主要包括三个方面的内容，即收入分类、支出功能分类和支出经济分类：
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第一，对政府收入进行统一分类，全面、规范、细致地反映政府各项收入。改革后的收入分类要全面反映政府收入的来源和性质，不仅包括预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。从分类方法上看，现行收入分类基本上是各种收入的罗列，如各项税收、行政事业性收费、罚没收入等。新的收入分类按照科学标准和国际通行做法将政府收入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移收人等，这为进一步加强收入管理和数据统计分析创造了有利条件。从分类结构上看，现行收入分类分设类、款、项三级，改革后分设类、款、项、目四级，多了一个层次。四级科目逐级细化，以满足不同层次的管理需求。原来的一般预算收入、基金预算收入及社保基金收入和预算外收入等都统一纳人到政府收入分类体系，并进行了编码，形成了一个既可以按一般预算收入、基金预算收入分别编制预算。又可根据需要统一汇总整个政府收入的统计体系。
    第二，建立新的政府支出功能分类体系，更加清晰地反映政府各项职能活动。这是这次科目改革的核心。从分类方法和结构上来看。现行支出分类科目主要是按经费性质设置的。如基建费、科三费、事业费等。作为补充，还有几十个按经济性质设置的目级科目。新的支出功能分类不再按基建费、行政费、事业费等经费性质设置科目，而是根据政府管理和部门预算的要求，统一按支出功能设置类、款、项三级科目，分别为17类、170多款、1100多项。类级科目综合反映政府职能活动，如国防、外交、教育、科学技术、社会保障、环境保护等：款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，如“教育”类下的“普通教育”；项级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项，如“水利”款下的“抗旱”、“水土保持”等。新的支出功能科目能够清楚地反映政府支出的内容和方向，有利于解决人大代表多次提出的支出预算“外行看不懂、内行说不清”的问题。但由于受管理体制的制约，新的功能分类有些科目可能也还有些交叉。比如科学技术．其实也不能算是个独立的功能，因为它会分散到各个行业之中。但考虑到目前我国科技管理工作的现实，单设了科学技术类科目，用来专门反映原来的科技三项费用、科学事业费支出及科技部门的支出。
    第三，建立新型的支出经济分类体系，全面、规范、明细反映政府各项支出的具体用连。支出经济分类体系主要是对原来的支出目级科目作了扩充和完善。按照简便、实用的原则，支出经济分类科目设类、款两级，分别为12类和90多款。类级科目具体包括：工资福利、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、转移支付、基本建设支出等。款级科目是对类级科目的细化，主要体现部门预算编制和单位财务管理等有关方面的要求。如基本建设支出进一步细分为房屋建筑物购建、专用设备购置、大型修缮、土地资源开发等各种形态。全面、明细的支出经济分类是进行政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析的重要手段。    按照上述设计思路，新的政府收支分类能够基本实现“体系完整、反映全面、分类明细、口径可比、便于操作”的改革目标。改革完全到位后，新的科目体系与部门分类编码和基本支出预算、项目支出预算相配合，在财政信息管理系统的有力支持下，可对任何一项财政收支进行“多维”定位，清清楚楚地说明政府的钱是怎么来的，干了什么事，怎么干的，为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息。例如，通过信息管理系统提取经济分类中的全部基建支出，可以知道基建支出的总量和形态分量信息。通过基建支出对应的功能和部门分类，可以知道基建支出用在社会经济发展的哪个方面，办了什么项目，由哪个部门使用。

    三、模拟试点情况

    2004年12月14日，财政部专门召开部长办公会议，原则通过了《政府收支分类改革方案》的设计框架和基本内容。但考虑到政府收支分类改革是一项涉及面广、比较复杂的工作，本着积极稳妥的原则，会议决定2005年先选择部分中央部门和地方进行模拟试点，为全面推进改革做好准备。
    2005年1月至8月，选择有代表性的交通部、科技部、中纪委、国家中医药管理局、水利部、环保总局6个中央部门以及天津、河北、湖北、湖南、海南5个省市，进行了政府收支分类改革模拟试点。试点部门和地区全面模拟了新科目在预算编制、执行等环节的使用情况，验证了方案的科学性和可行性，实现了预算编制、执行、报告、软件等各个环节的衔接。其中，中央部门重点模拟部门预算编制和预算执行；试点地区主要模拟各级政府预算的编制、汇总和报送人大审批情况以及预算执行情况。
    通过试点，没有发现解决不了的重大问题。各试点部门、地区对政府收支分类改革方案给予了充分肯定。科技部等中央部门认为，科目改革对“坚持从科学发展与创新改革的思路来推进预算管理改革，对于提高科学执政、依法执政和民主执政水平具有十分重大的现实意义”。河北省、海南省等试点省市认为，此项改革“适应市场经济条件下转变政府职能、建立公共财政体系的总体要求，是促进财政信息化建设的重大举措”；“新的政府收支分类体系立足现实、着眼长远，将是我国预算管理方面牵涉面最广、调整幅度最大、意义最为深远的一次制度创新”；“政府收支分类改革是一项开创性的工作，对于转变政府职能、深化各项财政改革，都具有十分重要的意义”。
    在试点过程中，也发现了不少具体的操作性问题及完善建议：这些问题和建议有些是属于下一步预算管理要研究的问题，比如单位债务收人的反映问题：有些已经在科目中完善，比如地方和部门提出的一些具体科目设置的修改意见；有些已经在上报国务院的请示中明确，如预算的编报口径和法定支出考核问题等；还有一些问题则在财政部专门编制的问题解答材料中作了解答。
    2005年10月25日，财政部党组在听取政府收支分类改革试点情况专题汇报的基础上，对政府收支分类改革再次进行了研究。会议认为，政府收支分类改革模拟试点是成功的，有些具体问题也都有相应的解决办法，方案已经基本成熟、可行。推行这项改革，有利于全面促进部门预算、收支两条线、国库集中收付、政府采购等其他方面的改革，进一步提高财政管理水平和财政资金使用效益；有利于逐步完善与社会主义市场经济相适应的公共财政管理框架；有利于从源头上建立反腐倡廉机制，推进政务公开，引导社会各界共同关注和监督政府预算，促进社会主义民主政治建设；有利于增进国际交流。加深各方面对我国社会主义市场经济体制的认识。要抓紧做好相关准备工作，争取2007年全面实行政府收支分类改革。同时，也应清醒地认识到，推进这项改革后，财政管理将更规范，透明度更高，各方面对财政管理的要求也会更高。从这个意义上讲，政府收支分类改革是财政自己革自己的命，对此一定要有充分的思想准备，努力做好工作，去适应这种要求。
    按照部党组会议的部署，财政部再次征求了各部门、各地方意见，进一步修改完善了改革方案，2005年11月中旬将有关材料上报国务院。2005年12月27日，国务院正式批准了改革方案，决定编制2007年预算时全面实施此项改革。国务院的批准，标志着政府收支分类改革已结束了方案设计、模拟运行、报批阶段的工作，实施阶段正式启动。