政府收支分类改革讲座（二）——政府收支分类改革前后

 财政部预算司
 
    前一讲《政府收支分类改革总述》，我们简要介绍了政府收支分类改革的重要意义、出台背景及主要内容。为便于大家全面深入地了解政府收支分类改革方案，本次讲座拟结合新旧科目设置思路，主要介绍改革前后收支分类的范围、科目设置的总体情况以及具体科目设置方法。

    一、收支分类的范围及改革前后科目设置的总体情况

    收支分类的范围，也就是政府单位的哪些收支活动纳入政府收支的分类范围问题，一直存在不周观点。一种意见是，凡政府单位的收支，均为政府收支，都应纳入政府收支的分类范围，这就是广义的政府收支。另一种意见是，只对政府财政收支和准财政收支活动进行分类。
    2006年以前的科目收支范围仅是预算内收支，不包括财政预算外收支和社会保险基金收支等。根据国际通行做法，预算内收支、财政预算外收支、社会保险基金收支，应统一纳入政府收支范围。
    根据管理需要，2006年以前预算收支科目设置分为三个部分，即一般预算收支科目、基金预算收支科目、债务预算收支科目。单设政府性基金科目的原因，主要是基金收入专款专用，自求平衡。单设债务收支科目的原因，主要考虑债务从严格意义上讲不能作为收入，政府在借债时，增加了资产（现金），同时也增加负债。资产减负债，政府收入的净值并没有增加。
    2007年政府收支分娄改革主要包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类三方面内容。收人分类全面反映政府收入的来源和性质，不但包括预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。支出功能分类主要完整反映政府各项职能活动，说明政府究竟做了什么，如是搞了国防，还是办了教育。支出经济分类是一种经济性质分类，主要明细反映政府支出的具体用途，即政府的钱究竟是怎么花出去的，是付了人员工资、会议费、咨询费还是买了办公设备等。支出功能分类和支出经济分类从不同侧面、用不同方式反映政府支出活动，它们既是两个相对独立的分类体系，可以分别使用；同时，又相互联系，可以结合使用。

    会计学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、2006年政府预算科目的具体设置方法

    （一）收入科目。2006年收入科目设类、款、项三级。
一般预算收入科目设置方面，类级科目按预算收入形式设置，如增值税、企业所得税、行政性收费等。款级科目设置有两种情况：一是税收收入的款级科目按收入来源划分，如国内增值税、进口增值税、冶金工业所得税、有色金属工业所得税等；二是行政性收费主要接收入的主管部门设置，如公安行政性收费收入、文化行政性收费收入等。项级科目根据实际管理需要，分类形式较多。有的按收入来源的所有制结构设置，如国有企业增值税，集体企业增值税；有的按企业名称设置，如宝钢集团所得税，武钢集团所得税等，主要是为了解决企业所得税跨地区分享的操作问题。
    基金预算收入主要按收入来源的主管部门设类，如工业交通部门基金收入等，款级科目按基金名称设款，如养路费等。另有少量基金收入按名称细分项级科目。
    债务收入按国内、国外设类，类下则按债务收入形式和来源设款，如国库券收入、向国家银行借款收入等。
    （二）支出科目。2006年以前的支出科目主要是参照原苏联财政管理模式确定的，是与计划经济体制下的建设型财政管理体制相适应的。财政资金在分配过程中划分为基本建设支出、各项事业费、行政管理费等。
    预算支出科目分类、款、项、目四级。与生产建设型财政管理体制相适应，一般预算支出类级科目按经费性质和大的支出用途划分，设置基本建设支出、企业挖潜改造资金、工交商和教科文等各部门事业费、行政管理费等。款级科目，按支出的主管部门归口设置，如冶金工业基建支出、教育基建支出，文化事业费、文物事业费等。项级科目，则按支出的专门用途设项，如基建支出中的国家资本金，基建贷款贴息，文化事业费下的图书馆经费、干部训练费等。目级科目仅是对行政事业单位开支的各项行政事业费（如政府机关经费、文物事业费等）的细化，具体设置基本工资、补助工资等目。
    基金预算支出科目与收入科目设置办法对应，类级科目按支出的主管部门设置，如工业交通部门基金支出；款级科目按基金名称设置，如养路费支出。另外，部分款级科目下按项目设项。在款、项科目之下，另设置基本建设支出、挖潜改造支出、经费支出、其他支出四个目。
    债务支出科目与债务收入科目设置的办法大致相同。

    三、2007年政府收支分类科目的具体设置方法

    （一）收入科目。2007年收入科目设类、款、项、目四级。类级科目按收入形式设置。如税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金、债务收入等。
    税收收入、社会保险基金收入、非税收入类级以下科目设置方法各有所不同，具体来讲：（1）税收收入类下的款、项、目，为2006年的类、款、项科目，如增值税、国内增值税、国有企业增值税。（2）社会保险基会收科的款、项科目，主要按基金名称和收入形式设置，如基本养老保险基金收入、保费收入。（3）非税收入下款级科目也按收入形式设置，如政府性基金收入、行政事业性收费收入。非税收入中的项级科目，政府性基金按名称设置，如养路费收入；行政事业收费按部门设置，如交通行政事业性收费。行政事业性收费的目级科目按收费名称分预算内外收入设置，如船舶登记费、车辆通行费等。
    贷款转贷回收本金收入为新增科目。类下按国内、国外设款，如国外贷款回收本金等。款下按来源设项，如外国政府贷款回收等。
    债务收入款项科目的设置与2006年大致相同。
    （二）支出功能分类科目。总体上讲。支出功能分类的类、款、项科目主要根据政府职能，按由大到小、由粗到细分层次设置。其中：类级科目反映政府主要职能，包括一般公共服务、国防、教育、公共安全等；款级科目反映政府履行某项职能所要从事的主要活动，如教育类下的普通教育、特殊教育等；项级科目反映某活动下的具体事项，如普通教育下的小学教育、初中教育等。
    类、款两级科目主要按政府职能设置，反映政府做了什么。以教育为例，从中央到地方，教育部门的具体单位包括教育部、教育厅、教育局，省办大学、中专和高中、初中等诸多单位，都在从事与教育相关的活动。但比较起来，具体职能又有所差别，教育部、教育厅、教育局主要从事教育管理事务，省办各娄大学，主要从事普通教育；省办各类中专，主要从事职业教育；各类成人高校，主要从事成人教育；广播电视学校，主要从事广播电视教育。这就形成了教育的款级功能分类。
    采取上述方式，通过对其它政府单位的职能归类，我们就形成了整个政府支出的职能分类。
    项级科目的设置分四种情况。一是按职能设置。如机关服务、小学教育、中学教育、高中教育、高等教育、中医医院、综合医院等。这类项级科目，着重于相关单位如机关服务中心，小学、初中、高中支出的完整反映。比如小学教育，我们将原来用于小学教育的基本建设支出、教育事业费等归集在小学教育科目下，就能反映某个小学的完整支出。同时也便于汇总统计全国的情况。二是按活动设置。以全国人大机关的支出为例：按中央预算管理方式，全国人大机关预算分为基本支出预算，项目支出预算，对单位的基本支出，单独设置行政运行科目反映，基本支出之外的项目支出；属于专门活动的，如人大会议、代表培训、代表工作，分别单设人大会议、代表培训、代表工作科目反映；未单设科目的其他项目支出，则统一在“一般行政管理事务”科目反映。按活动设置项级科目，侧重于相关单位支出的细化。如各级人大的支出，通过行政运行、人大会议、代表培训等科目反映，单位的支出被分解，比较细化，也比较透明。三是分行业设置。对企业的支出，统一按国家统计局所编的《国民经济行业分类》设置。比如，在工业商业金融等事务类的制造业下，设置了纺织业、医药制造业、非金属矿物制造业、电器机械及器材制造业等项，以与国民经济行业统计一致。四是按资金用途设置。各类专项资金和政府性基金支出，2006年分别在一般预算支出、基金预算支出中单设科目反映。为保证管理的延续，2007年支出科目分别在相关功能分类类、款下设置项级科目。如教育附加费支出，在教育类下单独设项反映；养路费支出在交通运输类下的公路和水路运输下单独设项反映。在汇总时，不仅教育和交通运输两个功能支出是完整的，而且将上述项级科目单独拿出来，也能够得到整个政府性基金的收支情况。
    （三）支出经济分类科目。根据国际货币基金组织观点，支出经济分类是对政府交易性质的划分。政府交易按构成包括两部分：一是外部交易，二是内部交易。外部交易表现为货币流出政府，流入家庭、企业和社会非营利机构。内部交易表现为政府与政府、政府单位与单位之间货币的流进流出。
    政府与家庭的交易。一是有偿的交易，即政府支付货币，家庭提供劳务，如政府工作人员的工资、津贴补贴，这部分构成政府的工资福利支出。二是无偿的交易，仅政府货币的单方面转移，如政府支付给居民的各类抚恤金、救济费、生活补助等。这部分支出构成政府对个人和家庭的补助。
    政府与企业、社会非营利机构的交易。一种是有偿的，即政府支付货币，企业与社会非营利机构提供商品、劳务。政府与企业、社会非营利机构的有偿交易，通常按交易对象划分为两部分：一部分为经常性支出，如购置低值易耗的办公用品、支付邮电费，这类支出形成政府的商品和服务支出；另一部分是购置资本性资产，如房屋建筑物、办公设备、专用设备，这类构成政府的资本性支出。另一种是无偿的，也是政府货币的单方面转移，如对企业的政策性补贴、对事业单位的补贴，这类支出构成政府对企事业单位的补贴。还有一种与政府金融等资产有关的交易，如贷款、产权参股，这构成政府贷款与产权参股的交易分类。
    2007年支出经济分类根据上述观点，设置类，款两级科目。类级科目12个，具体包括工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息、债务还本、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷和产权参股、其他支出共12类。款级科目近百个，具体包括基本工资、津贴补贴、办公费、邮电费、离休费、抚恤金、企业政策性补贴、事业单位补贴、房屋建筑物等。
    需要说明的是，基本建设支出本身并不属于对政府交易的分类，设置该类科目．主要考虑有关专项统计的实际需要。
    （四）功能分类与经济分类的交叉使用。支出功能分类是按政府职能对政府支出进行的分类，支出经济分类是按交易性质对政府支出的分类，两者从不同侧面反映、不同环节反映政府的支出。即每一项功能支出，都要在经济分类中得到细化，每一款经济分类的支出，都包含在某项或多项具体的功能分类中。以人大机关的预算为例，由功能分类“行政运行”反映的基本支出，可反映在经济分类“工资福利支出”中的“基本工资”、“津贴补贴”，“商品和服务支出”中的“办公费”、“差旅费”等。功能分类的人大事务各项支出，等于经济分类各款支出的合计。