我国绩效审计存在的问题及对策

〔摘要〕 绩效审计是审计发展到高级阶段的产物。开展绩效审计是树立和落实科学发展观的必然选择。因此,针对绩效审计过程中存在的问题提出相应对策,无疑非常重要。
〔关键词〕 绩效审计,必要性,问题,措施
〔中图分类号〕F239 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2006)04-0131-03

绩效审计作为一种独立的审计类型,通过对财政资金使用情况的微观审计和深入分析,揭露影响财政资金使用效益的突出问题,特别是国有资产损失、浪费、流失等重大问题,对规范政府行为、减少财政资金损失、提高财政资金使用效率均具有重要的意义。

一、我国开展绩效审计是社会发展的必然选择

近几年来,随着经济的迅速发展,我国审计机关开始逐渐重视绩效审计,国家审计署在《2003-2007年五年审计工作规划》中明确提出要积极开展绩效审计,并把绩效审计作为今后五年工作的三大任务之一,充分说明了绩效审计已成为我国审计的重要内容。
(一)开展绩效审计是树立和落实科学发展观的需要。以人为本,全面、协调、可持续的发展观是科学发展观的内涵。以经济建设为中心,促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展,达到经济发展的速度、结构、质量、效益相统一,经济发展和人口、资源、环境相协调,才能不断保护和增强经济发展的可持续性。绩效审计是专职的审计机构和人员通过一定方式对被审计单位在组织经济活动中对资源配置的经济性、效率性、效果性的监督活动。通过绩效审计,评价公共资金使用的经济性、效率性和效果性,强化公共部门的经济责任和防止损失浪费;评价公共支出和资源的利用情况,找出影响公共支出效益的原因,帮助被审计单位改进管理和控制系统,提高效益;揭露损失浪费、管理不善等现象,实现以人为本,全面、协调和可持续的发展。
(二)开展绩效审计有法律依据和理论支持。《审计法》第2条已明确规定财政财务收支的效益是审计监督的一个重要方面,审计机关积极探索和开展绩效审计,是全面履行法律赋予审计机关职责的需要。受托责任理论是国家审计的重要理论基础,国家政府部门不仅负有保证人民公有财产安全完整和合法使用社会资源的责任,而且还负有考核政府有效节约利用社会资源的责任即效益责任,履行得如何的责任,因此必须开展绩效审计。
(三)开展绩效审计有广泛急迫的社会需求。随着政府对经济管理范围的不断扩大,国家的公共支出占国民生产总值的比例大幅度上升。公众作为公共资源的所有者希望获得政府在使用和管理公共资源的效率和效果方面的信息,要求政府加强使用和管理公共资源的绩效管理的呼声越来越高,绩效审计可以满足这种需求,可以从独立的第三者的角度向公共资源的所有者或其代表以及其他利害关系人提供客观公正的信息。
(四)开展绩效审计有较好的经验基础和条件。国家审计机关建立以来,它在不同领域不同方面对效益的考评积累了不少有益的经验,为开展绩效审计打下了一定的基础。国际上绩效审计的发展和绩效审计准则的发布为我们开展绩效审计提供了可借鉴的经验。各级审计机关采取多种措施储备和培养人才,使审计队伍的知识水平和专业结构有了可喜的改善与提高。近几年来,政府财政部门加强了预算管理,开始科学合理的编制部门预算,为绩效审计的比较和评价提供了标准,这些都为开展绩效审计创造了必要的条件。
(五)政府机构规模、费用和复杂性的增加要求开展绩效审计。政府机构的规模不断扩大,管理和控制活动不断增强,政府机构的开支也与日俱增。在这种情况下,授予政府使用和管理公共资源权利的公众无法直接了解政府管理公共资源的状况,对政府经济责任的履行情况更是无从评价,因此,由专业审计人员实施绩效审计,提供客观公正的反馈信息就成为必然。
(六)开展绩效审计是有效利用自然资源和财力的需要。经过20多年的改革开放,我国的财政实力虽大大增强,但科技与教育的投入、西部开发、东北振兴、建立和完善社会保障体系、农村经济的发展仍需要大量的资金,现有的财力很难满足需要。要解决上述问题,最佳方式就是提高资源利用效率。开展绩效审计,有助于提高决策水平,以最少的资源投入换取最大的经济收入,解决我国财力不足的矛盾。
(七)开展绩效审计是建立廉洁、高效政府的需要。实施绩效审计可以在财务审计的基础上,从政府开支的成本—效益、成本—效果角度来衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性,而这些内容直接反映了政府机构设置是否合理,政府公务员是否负责,能力与责任是否匹配,是否存在贪污、浪费等问题,进而可以从源头上发现和揭露腐败现象,促进党风和政风的好转,提高党的执政能力。同时,开展政府绩效审计能够揭示由于个别政府部门工作不力导致不当决策、错误决策、盲目决策、轻率决策,出现大搞“政绩工程”、“形象工程”等造成严重损失浪费的问题。
(八)传统财务审计与管理学科的融合为绩效审计的开展做了技术准备。从20世纪40年代起,传统的财务审计理论与内部控制研究成果相结合,推动了审计方法的不断变革,使审计人员的视野从单纯的财务报表审计扩展到一个组织的管理全过程审计,标志着审计学科与管理学科开始融合,为绩效审计的广泛开展提供了技术上的保证。

会计学近3年论文/d/file/p/2024/0425/FONTbr二、目前我国绩效审计存在的问题

我国审计机关自建立20多年来,审计的内容和形式都发生了很大变化。绩效审计是政府审计发展的一种趋势,同时也是一种需求,在其开展和推广过程中难免会遇到一些困难和障碍,目前我国开展绩效审计存在的主要问题是:
(一)传统思想观念影响绩效审计的开展。我国的审计制度是在计划经济时期建立的,因此不可避免地受到一些传统观念的影响,其中比较典型的一种观点认为:只有物质资料生产领域才会产生经济效益,而政府等非盈利性组织则没有效益可言,因而也就没必要进行绩效审计。我们知道,如果没有政府职能部门等行政事业机构,经济建设就无人来协调,国民经济就不可能得以高效、健康地发展。事实上,政府职能部门等行政事业机构的活动就体现了资金使用效率和管理水平的高低。
(二)绩效审计的法律法规不健全。社会主义市场经济的发展要求政府对人民托付的资金进行完整、有效的经营和管理,而现有法律法规的欠缺,相关制度的滞后,使得这种受托责任关系难以得到保障,人民的财富被肆意侵吞,贪污浪费的现象屡见不鲜,政府绩效审计没有落到实处,导致政府机构整体效率低下,造成政府无法合理管控。这些现象的存在一方面是由于缺乏竞争,使得政府没有动力去行使职责;另一方面,也是因为一些相关的法律法规不够完备,缺乏有利的监督机制和审计监督制度。
(三)我国绩效审计的方式、方法缺乏灵活性和多样性。在我国,绩效审计主要是由企业内部审计机构进行的,国家审计机关尽管也试验性地实施了一些绩效审计,但主要是以国有企业为审计对象,把精力较多地集中在对其财务成果的分析上,而对经济活动审计评价的深度和广度均不够,定量审计多,定性与定量相结合的审计方式少,几乎没有开展经济性、效率性、效果性相结合的全面绩效审计。随着社会的发展,原有的审计方式、方法和范围已不能适应社会的需求,必须综合多学科、多领域的技术和方法,运用数量化的统计、计量分析。因此,开展公共资金使用的绩效审计和定向与定量相结合灵活多样的审计方式就显得越来越重要。
(四)现行的绩效审计缺乏一套科学的绩效审计评价体系。开展绩效审计,需要有科学的审计评价标准来评价被审事项绩效的好坏。由于我国政府现行的绩效审计缺少一套科学的评价体系,处于无标准的审计状态,即使做了大量的审计工作,由于评价制度的不完善,而使得工作成果得不到及时的评判和应有的肯定,或者由于其他原因歪曲了审计的结果。久而久之就会大大削弱审计人员的审计自主性和自觉性,降低整个绩效审计的功效。


(五)会计资料失真增加了绩效审计的难度。目前我国会计制度不太完善,会计资料失真现象较为普遍,造成绩效审计赖以评价的基础可靠性不够。审计人员仅仅为确认财务收支和经济活动的真实性,就需要付出大量的额外劳动,客观上增加了绩效审计的难度。
(六)审计人员的知识结构还不能适应绩效审计的要求。绩效审计既要审查所审事项的合法性和合规性,又要评价其经济性、效率性和效果性,因此,对审计人员的素质要求较高,要求审计人员不但具有财务收支审计的专业胜任能力,还要具有较宽的知识结构、较准的判断力和较强的综合分析能力,既负责任又善于沟通和协调。但目前的审计人员是以财务人员为主,人员的知识结构比较单一,业务素质还不能适应绩效审计的要求。

三、开展适合我国国情的绩效审计的措施

开展绩效审计是社会发展的必然,我们应该在新的审计环境和现代技术方法的平台上构造绩效审计。为搞好适合我国国情的绩效审计工作,需要采取以下措施:
(一)进一步提高对绩效审计的认识。开展绩效审计,是经济发展的要求,也是审计机关审计使命所决定的。尽管在我国开展的绩效审计存在着这样或那样的困难,但是不能让这些困难裹住人们的思想,羁绊人们前进的步伐。因此,要加大开展绩效审计的宣传力度,使人们从思想上认识到开展绩效审计的必要性和重要性。
(二)建立健全绩效审计的法律、法规和制度。依法审计是审计的基本原则,只有以法律、法规的形式把审计确定下来,审计人员在进行审计时才有法可依。为此,首先要制定出操作性较强的绩效审计准则,对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告的基本形式等做出明确规定。其次,针对弹性较大的、容易使公平性受到损害的项目或领域再做一些补充规定。第三,应体现与国际惯例相协调的原则,反映国际经济一体化的要求,不断强化审计监督的法律地位。
(三)采取灵活多样、科学适用的审计方法。随着政府职能的逐渐转变,在审计方式上应扩大公共经济责任的承担范围,逐步形成经济效益与社会效益相结合,短期效益服从于长期效益的审计模式。在审计方法上,应融入控制结构的战略性分析、组织行为学、国民价值增值分析等方法,加速智能化软件取证功能的开发,全方位引用先进的符合我国国情的审计技术和方法。
(四)建立一套科学可行的指标评价体系。绩效审计指标内容包括对经济效益的评价和对社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价确定,社会效益的评价可以根据不同行业、不同性质的内容确定。在制定评价指标时,应遵循定性与定量相结合、效益与公平相结合、长期效益与短期效益相结合和经济效益与社会效益相结合的原则。制订指标评价体系时不仅要关注投资本身所产生的经济效益,而且要关注投资对地区经济、就业、环保等各方面产生的社会效益。
(五)全面提高审计人员的综合素质。目前审计人员主要是财务、审计方面的人才,不能满足绩效审计的要求,开展绩效审计还需要经济师、工程师以及高级管理人才,因此调整人员结构势在必行。另外,还要加强对现有审计人员的培训,培训的内容不仅要有国内外绩效审计理论研究成果,还要重点突出绩效审计实务。通过培训,不断拓宽审计人员的知识结构。
(六)加强对绩效审计理论的研究。通过绩效审计的广泛实践来大力推动审计理论的研究,进一步丰富我国审计理论的宝库,提高我国审计理论研究的水平。同时,科学规范的审计理论又能指导我国的绩效审计实践,提高我国的审计实践水平。
探索中国模式的绩效审计是一项长期而又艰巨的工作,需要几代审计工作者的不懈努力。面对我国急需开展绩效审计的实际情况,我们必须以认真的工作状态和严谨的科学态度,不断探索,逐步建立和完善适合中国国情的绩效审计制度。随着经济的发展和社会的全面进步,我国的民主政治将进一步完善,相应地我国绩效审计也将会有一个大的发展。

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参考文献:
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