土地储备运行机制中的土地供应问题思考

                      作者：母小曼　高钰　赵越　殷湖北

　　内容摘要:目前我国大多数地方建立了土地储备制度,一般运作程序由土地收购—土地储备—土地供应三个环节构成。由于城市化进程加速,土地供应缺乏前瞻性和连续性。本文针对土地供应存在的问题,就土地供应的方式进行思考,并提出在考虑城市中长期建设规划的同时要重视对房地产市场的预测分析;并运用地价管制手段,及时更新基准地价,注意价格机制的应用;将土地使用权的招拍挂转变为以该储备土地使用权为基础的建设项目的招标等解决方案。
　　关键词:土地供应 土地储备制度 土地收购
　　
　　我国土地储备运行机制发展状况
　　
　　我国城市土地归国家所有,通过实行土地有偿有期限使用,形成土地市场。在这种土地制度框架下,国家是惟一的土地所有者,国有土地使用权出让和出租形成垄断性的城市土地一级市场;从国家取得的合法土地使用权在合同规定的范围内可以进入市场流通,进行转让和转租,形成竞争性的土地二级市场。建立土地储备制度是我国经济体制改革、土地使用制度改革和土地管理改革深化的必然结果。
　　目前我国大多数地方建立了土地储备制度,一般运作程序由土地收购—土地储备—土地供应三个环节构成。土地收购是指根据市政府授权和土地储备计划,土地储备中心购买或收回市区范围内国有土地使用权的活动;土地储备是指对于进入土地储备体系的土地,在出让给新的土地使用单位以前,由土地储备中心负责组织前期开发和经营管理的活动;土地供应是指根据城市建设用地的需要,政府将那些经过一段时间的储备,并已完成前期开发的熟地,分期分批推向市场的活动。
　　由于我国土地供给机制不完善、相关体系不健全,导致相当部分地区没有按照供给计划供应土地,大多数城市采用的还是“以需定供,总量不限”的方式。有些地方即使有供应计划但还是立足于年供给计划,缺乏长期供给策略。政府为适应城市发展规模,每年制定土地供给计划,根据市场需求提供一定量的土地,然而由于城市化进程加速,城市人口规模增长速度过快和供应的土地被开发商囤积等原因,造成土地二级市场有效供给不足。从土地收购到土地出让的过程中,土地储备机构为土地的开发整理所投入的巨额土地资本,必然要在土地价格中得到体现,从而引起土地价格的上涨。土地储备运行机制中的土地供应问题,应从以下方面进行调整和完善。
　　
　　土地供应要符合城市中长期建设规划要求
　　
　　城市政府应该以城市中长期发展规划和城市土地利用规划为基础,制定详尽、科学的土地出让计划。土地供应计划的制定应坚持层次性、公开性和合理性原则。
　　所谓层次性是指要有短期城市土地供应计划,即一年期的供应计划,又要有中期的土地供应计划,即3-5年期的供应计划。这样就可以保持土地利用的连续性,促进土地的合理利用。
　　所谓公开性,是指城市土地供应计划要向社会公布,特别要使定期公布短期城市土地供应计划成为一种制度,这样就可以使公众了解未来一年内城市政府供应土地的面积、区域、方式和时间,增加了土地市场的信息量,为投资者提供了可靠的决策依据。
　　所谓合理性,是指城市土地供应计划既要科学,又要具有可操作性。在制定计划时,应对城市的土地需求进行科学的预测,调查城市房地产市场现状,并对其发展进行预测,再结合城市现有存量土地面积、未来回收土地以及新增土地面积,制定计划草案,草案应征询房屋、环境、交通等部门的意见,进行修改后再上报上级主管部门进行审批,最后向公众公布。
　　城市土地供应计划还应具有可操作性,计划不仅规定拟供应土地的区位和面积,还应规定土地的供应方式、供应时间、规定用途和利用限制等。制定和公布土地供应计划是完善城市土地供应机制的基础,它将有助于提高城市土地管理的科学性,促进城市土地市场的规划和完善。

　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　重视房地产市场预测分析
　　
　　2008年美国的金融海啸席卷了全球,面对国际国内的严峻形势,我国应保持经济平稳较快发展,防止出现大的起落。做好宏观调控的首要任务就是要对市场有很好的了解和把握,不仅要清楚市场目前的状况,还要预测市场未来的发展和走势,做到既充分发挥土地储备的作用,又尽可能减小垄断的负面影响,保证供给和需求的均衡。
　　(一)商品房市场需求预测
　　我国城市的商品房真实需求需要结合各地往年的销售数据来进行初步预测。影响商品房市场需求的因素大概有如下几方面:一是国民收入及人均消费性支出。收入决定了需求的层次和数量,因此住房需求与人均消费性支出紧密相关。二是城市人口发展。人口发展客观上加大了房屋需求量,因此可以通过预测人口增长率和人均住房面积增长率来预测商品房的需求量。三是房屋的空置情况。对于以上两种预测方法所求出的预测年的商品房需求量进行综合,取平均值。同时,还必须考虑到房屋空置情况,将房屋预计需求量减掉空置房屋量,才是市场上比较准确的商品房需求量。
　　(二)土地市场需求预测
　　对商品房市场需求的预测是对土地需求预测的基础。在实际预测土地市场的需求量时,必须要考虑多方面因素:首先是企业土地储备情况。目前大量土地进入了企业的土地储备范围,这部分土地需要政府认真普查,重点清理。要通过限期开发和到期收回等方式对该部分土地进行控制,以实现城市政府对土地的垄断权,才能真正体现土地储备制度的作用。其次是城市规划版图限制。每个城市都有自己的地形特征和发展规划方案,因此,土地储备机构必须综合考虑整个城市的规划和版图限制,对可开发用地有一个通盘的估计和掌握。既不能过度开发,也不能盲目限制,必须科学制定土地使用计划,使每年的土地出让量始终保持在一个科学合理的水平。
　　
　　合理引导土地供应价格且抑制地价过快上涨
　　
　　土地供应价格由土地收购价、土地储备成本和一定比例的预期土地增值收益组成。引导土地供应价格必须控制和把握好土地收购、整理储备和供应每一个环节。通过理性引导土地供应价格,达到相对稳定地价的目的。
　　在土地收购阶段,可以考虑从缴入地方国库的土地出让金中,划出一定比例资金,并广泛吸收社会上闲散的资金来建立国有土地收益基金,其主要用于土地收购储备;在土地储备阶段,要在土地整理前期引入市场竞争机制,通过招投标方式来选取专业化的土地整理公司,由中标的专业造地公司负责土地整理的具体实施,从而达到提高土地整理的质量,节约土地整理成本的目的;在土地供应阶段,我国法律规定各类经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。本文认为,在今后土地出让过程中,可以作多元化考虑,综合考虑楼盘的品质、户型等各种因素进行招投标,保证竞争的同时又体现了政府对土地市场的引导。
　　
　　创新城市储备土地供应方式
　　
　　由于土地使用权作为一种价值单一的财产权,可以采取招标、拍卖和挂牌的交易方式供应;而建设项目是由技术因素与价值因素多个要素构成,不适合采取单一准则的拍卖和挂牌方式交易,而只能采取招标的方式。变储备土地使用权的出让为以储备土地为基础的建设项目的出让,实际上就意味着土地使用权价格不再是唯一的成交指标而只是建设项目招标评标指标中的一个因素,这必然会使得用地单位加大对非地价的技术因素的重视,同时减少城市政府以及用地单位对土地使用权价格的预期,由此产生对高地价的抑制,从而达到削弱和改善储备土地招拍挂供应方式导致地价高涨所带来的上述负面效应。解决城市储备土地供应问题,可以更多的创新城市储备土地的供应方式。
　　将土地使用权的招拍挂转变为以该储备土地使用权为基础的建设项目的招标,这种转变将会改变政府的形象,进一步完善我国的城市土地储备制度。以储备土地为基础的建设项目的招标,标的是建设项目,拟出让的土地使用权是项目建设的物质实现条件。对住宅用地采用新的建设项目招标方式,与现行的土地使用权招标、拍卖和挂牌出让方式相比,开发商获取土地所花费的成本有所下降,因为房价是由地价、开发建设费用、税费、资金成本、利润以及供求关系等诸多因素共同决定的,倘若开发商对地价中政府的让利进行拦截,转化为自己的利润,则政府采取新的供应方式的目的落空。
　　因此,以储备土地为基础的建设项目的招标方式的实施还必须要有对开发商利润监督和限制机制的配套,以防止开发商对政府让利的拦截,保证该利益最大程度上转移到广大的城市居民手中。
　　
　　结论
　　
　　土地储备运行机制在发展中难免会出现一些问题,但应以积极扶持的态度对待,使之逐步加以完善和健康发展。政府有关职能部门着手开始了这方面的立法工作。2006年4月17日,为建立健全土地储备制度,国土资源部发出《关于请协助开展土地储备管理办法研究工作的函》,旨在加强土地储备职能、范围、拆迁、规划、前期开发、资金管理和储备土地供应等方面的管理,从而推动和促进我国土地储备运作机制的规范化建设。各地方政府也应本着因地而异、因时而异、因经济发展水平而异的原则,逐步构建适应社会主义市场经济体制、适合地区社会经济全面发展的土地储备运行机制。
　　
　　参考文献:
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