论中国耕地保护制度创新：一个基于区域协调发展的视角

　　摘要：耕地保护是事关中国粮食安全以及社会经济可持续发展的重大课题，为此，政府一直致力于通过世界上最严格的制度及政策措施保护耕地。但问题是，由于各地的工业化和城市化程度不同，其产业结构和社会经济发展也极不均衡，显然，政府绝不可能在全国范围内用统一的政策标准来衡量各地的耕地保护状况。因此，政府可以立足于区域优势以及利益互动等方式来实现耕地保护目标，这不仅符合市场经济体制的基本要求，也有助于实现耕地总量控制、发挥区域经济产业优势以及区域协调发展的统一。在市场经济条件下，政府可以通过构建区域利益互动机制来实现中国耕地保护制度的创新。
　　关键词：比较优势；区域协调发展；利益互动机制；耕地保护；制度创新
　　
　　一、问题的提出
　　
　　中国耕地资源极其匮乏，人与地的矛盾日趋尖锐，具体表现为两个方面：一是人均耕地数量少、空间分布失衡以及耕地总体质量差。其中：中国大陆人均占有耕地不足1.39亩，低于世界人均耕地水平的40％，在全国2800多个区县中，已有600多个县低于联合国粮农组织(FAO)确定的人均耕地0.8亩的警戒线；全国90％以上的耕地主要分布在东南部地区，人口、工业也都集中于东南部地区；现有耕地中，有灌溉设施的耕地不到40％，有将近亿亩的耕地坡度在25度以上，需要逐步退耕，约30％左右的耕地不同程度地受到水土流失的危害；同时，建设占用耕地的补偿中也“占优补差”而导致耕地总体质量下降。二是工业化与城市化进程的加快，导致国内耕地急剧减少。国土资源部公布的数据表明，1996年以来的10年间全国耕地减少了1.24亿亩，平均每年约减少1240万亩；以2005年的18.27亿亩为基点， 到2020年要守住18亿亩耕地的底线，那么在未来十几年间允许的耕地净减少量不得超过2700万亩，平均每年减少不应该超过193万亩，参照以往耕地占有量的经验数据及其变化趋势，要实现耕地保护的这个总体目标极为困难；同时，污染问题也成为保护耕地的重大障碍，因土质、水质以及空气受到污染必然会导致耕地质量的降低，甚至还使耕地丧失功能，从而使耕地数量减少。事实上，这部分耕地减少在数据统计方面比较困难，也使实现耕地保护的目标隐含了更多的不利变数。如果再加入人口变量，人地关系形势更加严峻。
　
　　显然，耕地资源已经成为影响中国经济和社会可持续发展的关键制约因素。近些年来政府和社会各界都高度重视耕地保护问题，学术理论界也产生了一大批颇有影响的成果。事实上，国内学术界对耕地保护问题的研究源于对粮食安全问题的认识，但近年的研究转向了耕地总量动态平衡、区域土地资源配置、耕地保护制度创新等问题上，如：黄贤金等(2001)、艾建国(2003)、谭永忠等(2005)结合中国“耕地总量动态平衡”政策实施的效果，从不同角度指出这一政策存在的问题及带来的影响；刘兆顺等(2005)分析了中国耕地总量平衡政策的缺陷，指出实现耕地的异地占补平衡是中国实现耕地总量动态平衡的有效措施，并具体分析了异地占补平衡的运行机制。在耕地保护制度构建和创新问题上，曲福田等(1998)结合西方农地保护的制度与法规，探索了中国农地保护与管理制度体系，并对与此相关的农地产权制度、土地利用规划、土地用途管制和土地整理等制度建设进行了初步探索；翟文侠等(2003)计量分析了1984—1999年间中国耕地保护政策运行效果，从而为进一步增强耕地保护政策的实施效果提供了依据；吴次芳等(2002)从经济、政治、法律、管理四个角度分析了耕地保护的制度因素，从而提出了完善现行耕地保护制度的构想；梁振杰等(2004)、肖顺武(2006)对完善中国当前耕地资源保护法律制度
  

　　 作了探讨，提出构建完整的法律制度体系的构想；张效军等(2006，2007)探讨了建立耕地保护的区域补偿机制；刘友兆(2001)、蔡运龙(2001)、钱忠好(2002)、曲福田等(2004)还研究了农业结构调整与耕地保护、耕地保护的行动逻辑、中国农村转型与耕地保护、经济增长与耕地保护等问题；陈志刚(2002)以江苏省为例，从比较优势与区域耕地总量、土地利用的关系入手展开研究，得出了一些符合当地耕地保护的有效的结论；姜开宏等(2004)从比较优势的角度出发，以江苏省为例，研究了区域土地资源的配置问题。
　　在对国内文献进行综合回顾中我们发现，国内对耕地保护问题的研究基本上是全面的，研究成果的循序渐进性也符合中国经济社会发展的实际。不过相关研究的成果也比较零乱，有“理论丛林”之感，鲜有把耕地保护问题置于经济全球化以及中国市场化改革的背景之下，因此，大多数学者仍未能脱离单纯性的耕地保护思路，还没有摆脱习惯修补式惯性思路的束缚。即使在关于耕地保护的制度设计问题上，几乎很少有人考虑如何突破中国现有的耕地保护制度框架去进行制度创新。可见，在全球化和市场经济改革的背景下，如何突破以往研究的思维框框，从耕地、人口、区域的关系进行解构，从一个全新视角探讨耕地保护制度的构建问题，是值得研究的重大理论课题。因此，开展区域经济发展与耕地保护问题的互动研究，探讨经济发展与耕地资源保护的互动机制、

　　 互动发展模式，实现经济与耕地保护“双赢”的切合点，寻求经济发展与耕地保护两难命题的解决途径，这既符合市场经济改革和发展的价值取向，又与科学发展观及和谐社会架构的基本要求相一致。
　　有鉴于此，本文在全面系统地分析中国现行耕地保护制度及其制度缺陷的基础上，重点就在市场经济条件下如何实现中国耕地保护制度创新的问题进行深入探讨，研究旨在通过构建区域利益的互动机制，以耕地制度创新来实现中国耕地保护、区域经济发展以及社会和谐发展等多重目标。
　　
　　
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二、中国现行耕地保护制度及其效应分析
　　
　　当前，中国政府面临巨大的耕地保护压力，主要体现在：与世界上大多数国家相比，中国人均耕地数量严重不足、质量下降，而且耕地流失势猛，已经危及到中国农业的进一步发展，弱化了农业生态的良性循环；“新圈地”特指中国分别于1984年前后、1994年、1998—2003年出现过三次大规模“圈地”高潮。[ZW)]现象屡禁不止，耕地总量动态平衡政策走形；在经济发达地区和粮食主产区，非农建设占用耕地的现象尤为突出，中央政府面临巨大的食品安全压力，国家粮食安全受到挑战和威胁；后备耕地资源严重不足，且开发潜力较小，有限的耕地资源与高速发展的工业化、城市化对耕地的渴求之间的矛盾日益尖锐，等等。可见，实行最严格的耕地保护制度，是党和政府根据中国人多地少、人均占有耕地量不足的基本国情，为满足当前和未来十几亿中国人的粮食需求，促进中国经济和社会稳定健康发展而制定的重大战略决策。
　　
　　(一)基本的制度框架
　　耕地保护制度是围绕着耕地保护目标的一些法律法规、管理机构及其运行机制的总称。而《中华人民共和国宪法》应该是耕地保护制度的基石，《宪法》(2004年修正)第九条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用；禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第十一条第5款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”这些条款确立了土地管理相关法律法规的基本精神和法理基础。
　　事实上，中华人民共和国国土资源部的设立以及《土地管理法》的修订标志着中国耕地保护制度框架的基本成型。目前，中国有关耕地保护的法律法规主要包括：《土地管理法》、《土地管理法实施条例》与《基本农田保护条例》、《耕地占补平衡考核办法》、《省级政府耕地保护责任目标考核办法》等一些考核办法和实施细则，以及1999年以来连续下发的一些相关重要文件。
 

　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　概而言之，中国现行耕地保护制度以保障国家粮食安全、社会稳定和经济可持续发展为宗旨，以合理利用土地、切实保护耕地为主线，遵循确保耕地总量动态平衡、严格实施土地用途、强化国家集中统一管理以及加强土地执法监察的基本原则，通过土地用途管制制度、农用地转用审批制度、耕地总量动态平衡制度、耕地“占补”平衡制度、基本农田保护制度、耕地保护目标责任制度、耕地保护法律责任制度等一系列制度安排，实现中国耕地总量、经济发展与生态环境的统一。
　　中国耕地保护制度的基本框架见图1。
　　
　　(二)制度效应分析
　　出于粮食安全问题以及国内耕地资源相对稀缺性的考虑，自1999年以来中央政府一直致力于推行最严格的耕地保护制度及其政策措施，如严格的耕地占用审批制度、基本农田保护制度、耕地“占补平衡”等制度及政策措施，近年来已经显现政策效果，这一方面可以通过全国耕地总面积的变化情况得到反映，具体数据参见表1。2001—2008年的8年间，全国耕地年净减少全国耕地净减少量为各类建设占用耕地、生态退耕、农业结构调整以及灾毁耕地等因素引起的耕地减少量与土地开发、整理、复垦等耕地增加量的差值。分别为61.73万公顷、168.62万公顷、253.74万公顷、80.03万公顷、36.16万公顷(542.4万亩)、30.7万公顷(460.2万亩)、4.07万公顷(60万亩)、1.27万公顷(29万亩)，在这些年份的耕地减少量中相当一部分主要是由于政府加强了退耕还林以及促进产业结构调整措施的缘故，尤其是自2007年以来耕地减少速度呈现急剧下降趋势，从2007年的0.03％降到2008年的0.01％，使耕地减少的势头得到明显的控制；来自于对全国各省(区、市)耕地“占补平衡”的达标情况的检查，1998年全国达标17个，1999年24个，最近几年在中国大陆31个省(区、市)几乎都实现了省域内的耕地占补平衡。
　　数据对比分析表明，伴随着上个世纪末以来的非理性的三次“新圈地运动”，耕地总量经历了一个高速的锐减时期，国土资源部提供的资料显示，1997年中国的耕地总量为19.51亿亩，2006年则下降到18.27亿亩，10年间耕地面积减少了1.24亿亩，年均减少1240万亩；而自2005年以来，特别是在政府加强了对耕地最严格的保护之后，耕地减少趋于明显减缓，如，2008年耕地总面积为18.2574亿亩，耕地净减少仅29万亩，耕地变化幅度仅0.01％，参见图2。
　　
　　(三)制度缺陷的内生性
　　自实施最严格的耕地保护制度以来，中国虽然在保护耕地上收到了较为明显的成效，使全国耕地总面积目前仍没有突破18亿亩的保护底线。但我们也应该清醒地认识到，尽管耕地减少的速度得到了延缓，但并没有从根本上加以杜绝和遏制，即使按照目前的低速度，突破警戒线也只是一个时间的问题。事实上，加快推进的工业化和城市化战略、急剧膨胀的人口、日趋恶化的生态环境、频繁的自然地质灾害以及目前国家扩大内需的政策为在全球金融危机的背景下实现8％的经济增长目标，中国政府启动的4万亿新增固定资产投资计划，所涉及的七大领域无不需要土地的有效支撑，这些投资项目将有可能催生出新一轮的圈地热。等因素成为中国保护耕地的主要障碍，进而会加剧耕地总量动态平衡目标的脆弱性，而区域经济的非均衡发展又弱化甚至扭曲了中国现有耕地保护制度，这些都充分暴露出中国现有耕地保护制度的缺陷。
　　1.背离了市场经济的基本原则。随着中国市场经济体制不断完善，市场机制在配置包括耕地资源在内的各种生产要素的过程中正发挥着基础性作用，以比较优势为基础的区域产业结构的空间布局也日趋合理。但问题是，由于各地产业结构的差异以及社会经济发展的非均衡，加上各地的工业化和城市化进程也不同步，因此，各地所面临的土地资源稀缺程度及压力也不一样，这就对现有的耕地保护制度提出了挑战，显然，以县级以上政府为耕地保护目标责任单位的“占补”平衡耕地占补平衡是新《土地管理法》确定的一项耕地保护的基本制度，按照“占多少，垦多少”的原则，建设单位必须补充相应的耕地，以保证耕地总量不减少。的制度安排，将导致各地区在耕地保护方面以邻为壑，既不利于发达地区充分发挥自身的产业和区位优势，也不利于欠发达地区加强耕地资源开发，发挥其土地资源优势。
　　2.阻碍了区域经济协调发展。现行耕地保护制度强调全国耕地总量目标和区域性耕地保护责任单位，没有考虑到中国不同地区耕地资源分布和经济发展水平的差异，忽视了区域之间的合作以及区域经济的协调发展。如中国东部长三角、珠三角、京津塘环渤海湾地区中的一些省、市，由于其工业化和城市化水平发展快于中、西部地区，农业产业结构调整力度也较大，要实现本区域内耕地“占补”平衡政策目标相当困难；另一方面，政府主导型的耕地“占补”平衡政策模式导致了福利的流失和低效的制度运行，一些经济发达省份在确立地区发展规划和实施经济产业布局时顾虑重重。有研究表明，中国现有耕地保护制度不利于构建区域间的利益互动机制，也不利于区域之间利益“双赢”和成果“共享”。
　　3.扭曲了耕地动态平衡机制。耕地“占补”平衡制度的创立初衷就是通过确保各个区域内耕地的总量和质量，进而在全国范围内实现耕地总量、质量和结构的动态平衡。事实上，在具体运作中发现，发达地区由于工业化和城市化进程的加快，耕地及其后备土地资源不足甚至于枯竭，因此，一方面对耕地有强烈的渴求，但另外一方面却存在“无地可补”，通常一般选择“占多补少，占优补劣，占近补远”来应付考核；同时，对于欠发达地区则往往面临“无钱开发”的窘境，最终使其潜在资源难以发挥应有的作用。这种制度安排最终不仅使得全国耕地动态平衡目标难以真正地达到，也使全国耕地质量水平下降。
　　此外，现行制度还存在着不健全、不配套以及执法不力等问题，难以遏止的“大学城热”、“开发区热”、“高新园区热”，“化整为零”的报批方式，等等，已经充分地暴露出现行制度的缺陷。
　　
　　三、基于区域利益互动的中国耕地保护制度框架
　　
　　(一)区域利益互动机制的基本内涵
　　当前，我们处在全面建设小康社会的关键时期，国家“十一五”规划明确提出了促进区域协调发展和健全区域协调互动机制的要求，这为区域内部和区域之间建立互动机制提供了发展机遇。因此，在市场经济条件下，建立中国东、中、西部地区之间、区域内部经济发达地区和经济欠发达地区之间在耕地保护方面的合作机制，关键是在区域内部和区域之间建立起多维的以利益为纽带的互动机制，这样既有利于耕地保护目标的实现，也有利于实现区域经济社会的协调发展。显然，随着中国市场经济的进一步发展，商品市场以及劳动力、资本、土地、技术、人才等各种生产要素市场已逐渐成熟，市场正在资源配置中起着主导性作用。借助市场可以充分发挥各地的比较优势，实现东部的富余资金、技术与中西部丰富的人力资源、自然资源的全方位整合，通过制定适宜的区域经济发展政策，发挥区域间利益互动机制的功效，在保持国民经济总体较高增速的同时，着力缩小各地区之间的差距，实现东中西部以及区域内部的全面协调可持续发展。
　　互动发展观是科学发展观的重要组成部分，它以区域之间互利为目标，在和谐发展的基础上关注生产要素之间的相互作用，构建良性的互动发展模式。具体而言，就是区域间各利益主体以互惠互利为宗旨，从动态的、开放的、全方位的良性角度纵横联合、相互合作、协同发展，促使资源、知识和技术等生产要素在流动和扩散的过程中不断实现优化配置与整合，形成促进、诱导、反馈激励效应，最终达到区域增值创新、协调“双赢”的跨越式发展目标。这是一种强调坚持均衡发展与非均衡发展相结合的动态协调发展战略。这种新型发展战略使得国民经济在发展过程中既能保持区域经济整体的高效增长，又能促进各区域的经济发展，使地区间的发展差距稳定在合理适度的范围内并逐渐收敛，实现各区域的协调互动、共同发展。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />由于在区位优势、资源禀赋以及产业优势等方面的差异，中国东、中、西部三大经济带以及各区域内部在经济社会发展水平上存在着很大的差异。事实上，这些差异也为开展各层次的区域互动发展提供了广泛的合作基础，因此，在耕地保护方面构建区域之间以及区域内部的多维利益互动机制有着良好的前景。事实上，国家实施“西气东输”、“西煤东运”、“西电东送”和“南水北调”等战略性工程既有力地说明了区域发展存在着很强的互补性，也为耕地保护的区域利益互动机制的构建提供了良好的范本。如何实现区域优势的互补以及经济社会的全面协调发展，如何促进公平与效益的有机结合，理应成为中国区域经济研究的焦点问题。
　　
　　(二)从区域利益互动发展实现耕地保护：一个新视角
　　众所周知，中国耕地资源禀赋存在明显的区域差异。一直以来中国东部地区土地资源相对稀缺，人口密度大，而且伴随着中国经济中心的东移以及这一地区工业化和城市化进程的加快，又激化了该地区人地关系的矛盾，耕地资源已经成为影响中国东部和东南部沿海地区实现经济可持续发展的瓶颈；相应地，中国中西部地区虽在经济和产业发展方面相对落后，缺乏经济发展的资金、技术及其人才等基础性平台，但却拥有丰富的土地及耕地资源；同时，各省区内部在土地资源优势上也存在不均衡，这就为各省区内部以及省域之间在耕地保护方面开展合作、建立利益互动机制提供了现实条件。因此，区域互动发展将有利于各地区充分发挥自身的比较优势，通过优势互补和利益互动，实现区域经济的全面协调可持续发展。在实践中我们注意到，中国东部地区由于过快的工业化和城市化压力，土地及其耕地已经成为该区域实现经济进一步发展的根本性制约因素，如何突破制约，有三条基本的现实途径本文审稿专家提出：是否在本文中提出人口迁移的思路，即通过人口迁移缓解区域的人地矛盾，最终实现区域人地资源的均衡状态。这是一个“固地流人”新思路，作者深受启发，但由于涉及问题较大，作者考虑将另撰文专题探讨，借此感谢匿名审稿专家。[ZW)]：一是区域内部和区域之间可以通过产业合理优化布局，在东部地区建立土地集约型的产业布局，而在中西部地区则要发展土地密集型的产业，立足市场实现耕地资源的合理配置和利益共享；二是通过东部地区的产业西移，实现产业的东中西部的梯度转移，既缓解了东部地区的耕地压力，又带动了中西部地区的经济和社会发展；三是东部地区可以在国家耕地保护规划的基础上，允许有一定的耕地占用指标的浮动空间，其所多占的耕地指标可以利用市场交易的方式从中西部地区购买，中西部地区可以由此获得耕地开发的补偿，通过这样的利益互动机制，中西部地区既享受到东部地区经济发展的成果，又获得了实现本地区经济发展所需要的资金。
　　显然，前两条途径是中国经济社会发展进程中所常见的，与此相比，第三条途径以经济利益为纽带，摆脱了耕地资源不动性特点的束缚，突破以往耕地保护狭隘的视角，实现了耕地保护在更大区域范围的合作，通过构建耕地保护的利益机制，既可以实现确保粮食安全和耕地保护的总体目标，又实现了区域产业优势的合理布局和提升，还能促进东中西部区域经济的全面协调和可持续发展。因此，在全面推行科学发展观和构建和谐社会的现实背景下，从区域利益互动角度探寻新的耕地保护制度，完全可以实现区域经济发展、耕地保护和市场化改革三个目标的统一。其中，关键的问题是在区域经济发展过程中如何实现区域利益互动，形成经济发展与耕地保护良性互动稳定发展的长效机制，因此，在耕地保护方面实现区域统筹发展与优势互补，开展区域经济合作，这一制度创新丰富了互动发展观的内容。
　　
　　(三)基于区域利益互动的中国耕地保护制度创新
　　我们注意到，对现有耕地保护制度的简单修补无助于解决当前经济发展与耕地紧缺的矛盾，也难以达到区域经济协调发展与国家耕地保护相统一的目标。究其根源在于，现有的耕地保护制度变革思维并没有真正摆脱原有行政区划观念的束缚，只是强调单纯的耕地保护问题，一味地追求保护耕地数量、质量的硬性指标来安排耕地保护制度。这是传统的固守耕地的做法，它必将造成耕地保护制度改革方案的片面性与冲突，从而难以满足市场经济条件下的耕地保护诉求，也有悖于我们当前所倡导的科学发展观和和谐社会构建的初衷。因此，要统筹兼顾耕地保护目标、区域经济协调和市场化改革的价值取向，对中国耕地保护制度进行彻底创新。
　　基于上述分析，在区域经济协调发展中创新中国耕地保护制度的基本思路是：以政府耕地保护的基本规划为指导，充分发挥市场机制的基础性配置功能，立足于各地区的产业及其资源优势，通过构建以经济利益为核心的耕地保护多维的区域利益互动机制，实现耕地保护总体目标、区域经济协调发展和市场化改革的统一。
　　1.加强政府在耕地保护中的调控作用。政治家基辛格曾言：你控制了石油， 就控制了所有国家；控制了粮食， 就控制了人类。耕地作为事关国家粮食安全和社会经济稳定的战略性资源，同时，耕地资源具有较强的外部性以及不动性等特点，这就决定了市场在面对耕地资源时会存在“市场失灵”，因此，政府“看得见”之手在耕地保护中进行调控成为必要。但是，值得注意的是，政府的调控不是通过行政规划固化现有的耕地资源的非均衡分布，而是通过对国家耕地资源的科学合理规划，完善耕地保护的法律和行政法规，严格耕地用途及其转用的审批，加强对耕地占用进行执法监督，通过激励制度强化人们的耕地保护意识，综合运用各种手段确保耕地目标的实现。
　　2.充分发挥市场机制在耕地保护中的基础性配置作用。耕地保护的实质就是合理配置和利用耕地资源，耕地保护也应该顺应市场经济的基本规律，要发挥市场机制的主导作用，在遵循市场规律的基础上展开。作为配置资源或要素的手段，市场机制有着较强的渗透性，其利润标准能够摧毁各种障碍，因此，发挥市场机制的功能有助于打破现有的区域行政性界限，以经济区域来整合包括耕地要素在内的各种资源。市场机制的价值取向使各主体的经济利益通过交易的方式来实现，因此，基于区域利益互动的中国耕地保护制度创新就是要通过建立区域之间的利益纽带，实现资金、劳动力、耕地等资源在全国的合理配置。
　　3.建立多维的区域利益互动机制。区域利益互动机制有助于各区域拓展经济发展的空间，以便于突破区域内部资源的限制。因此，建立各区域在耕地保护上的利益互动机制，实质上是通过区际耕地资源和要素的移动和重新配置，变静态耕地保护为动态耕地保护。该机制将有助于实现区域经济发展和国家耕地保护的目标，有助于实现区域经济发展成果的共享。其多维性体现在该利益互动机制省域内部的各地之间、省域之间、大经济区域之间、三大经济带之间以及彼此交叉的利益纽带关系。
　　4.实现耕地保护、区域经济发展和市场化改革目标的统一。通过区域利益互动机制，可以在区域内部和区域之间进行耕地占用指标的交易，确保国家在耕地保护目标总量和结构上的动态平衡；通过该机制，各地区可以合理布局产业分工，充分发挥各地的资源和产业优势，实现区域经济协调和可持续发展；通过该机制，有助于完善中国的市场体系，将耕地资源纳入到市场经济的框架之内，适应中国市场化改革的方向。
　　
　　四、结论及政策建议
　　
　　随着中国市场经济体制不断完善，市场机制在要素配置中正发挥着基础性的作用，以比较优势为基础的区域产业布局日趋合理，各地区的工业化、城市化不同步以及区域经济的非均衡发展，对中国现有的以县级以上地方政府为耕地保护目标责任单位的耕地“占补”平衡制度提出了挑战。显然，政府绝对不能在全国用整齐划一办法来解决耕地保护问题。因此，有必要通过构建区域利益互动机制对现有耕地保护制度进行创新，使其既保证发挥各地区的比较优势，又能确保全国耕地总量的稳定，既促进区域经济的快速发展，又使其经济成果在更大地区获得共享，这不仅符合市场经济体制的根本要求，也是科学发展观以及和谐社会构想的题中之意。为此，政府需要加强以下方面工作：
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　1.科学合理地制定耕地保护的长远规划。根据国情，科学确立耕地保护的总量和结构目标；结合各地实际，合理制定各省区耕地总量指标指导性的浮动限度；科学设置耕地质量的评价体系，确保耕地质量的改善；完善耕地保护的行政法规，落实耕地占用的执法监督，运用各种激励手段，强化全社会保护耕地的意识。
　　2.加强市场机制在耕地保护中的作用。充分发挥市场机制在耕地保护中的作用，将耕地保护任务和指标市场化，通过引入市场竞争机制和公平交易原则，打破行政区划限制，提高耕地保护效率。
　　3.完善耕地保护的管理体制。中央政府要在实施耕地的集中统一管理的基础上，给地方政府合理的自主权，以便其发挥耕地保护的积极性；要对耕地保护的区域合作加强引导，通过设立专门转移账户制度，确保区域之间利益互动关系的顺畅。
　　此外，要完善耕地保护的配套政策，为区域合作提供良好的基础环境。
　　
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