发达国家政府采购促进高新技术产业发展的经验

　　摘要：政府采购作为一项具有明显导向性和示范性的政策，是政府扶持产业尤其是扶持高新技术产业发展的一种重要工具。本文在介绍了美、英、日等发达国家利用政府采购促进高新技术产业发展的成功经验基础上，结合我国政府采购的实际及高新技术产业发展的现状，提出我国应积极借鉴国外经验，完善政府采购政策，促进高新技术产业的发展。
　　关键词：高新技术产业；政府采购；政策
　　
　　政府采购是政府用以引导经济发展方向、保护和扶持国内产业、实施宏观经济调控的重要手段。政府通过公共采购可为本国高新技术产业提供良好的市场空间，降低高新技术产品早期进入市场的风险；鼓励和刺激高新技术企业进行自主创新，掌握自主知识产权；提高高新技术企业规模效益，加快高新技术产品向民用市场扩散等等。纵观美、英、日等发达国家高新技术产业的发展历程，政府采购均在其中发挥了举足轻重的作用。
　　
　　一、发达国家政府采购促进高新技术产业发展的成功经验
　　
　　(一)美国的经验
　　1、确立政府采购的法律地位，成立专门的政府采购机构。美国是世界上最早实行政府采购政策的国家之一，也是运用政府采购支持技术创新和高新技术产业化最成功的国家。美国很早就颁布了《联邦采购法》，而且与政府采购相关的法律法规还有4000多个。此外，美国还设立了联邦、州和地方(县、市、镇、学区政府)三级政府采购机构来专职负责政府采购的具体操作。“美国事务管理总署”是联邦政府采购(国防采购除外)的专职机构，下设“联邦供应局”作为具体的执行部门。事务管理总署除由设在华盛顿的总部负责全面的采购管理及制度的执行外，还在各大城市设立分部，配有采购顾问机关、采购规格委员会、采购专业协会和监管机构联邦采购政策办公室等辅助机构。
　　2、运用政府采购政策，积极支持本国高新技术产业发展。回顾美国新兴产业的发展史，政府采购的一系列政策措施在其中起到了举足轻重的作用。在20世纪中期，美国的航空航天技术、计算机和半导体技术就是主要依赖政府采购的推动而建立和发展起来的。美国的政府采购激励了高新技术成果的转化，促进了高新技术的产业化，西部硅谷地区和东部128公路沿线高新技术产业群的快速发展就是典型的例证。20世纪90年代，在克林顿政府的“全面经济计划”中，为鼓励创新产品开发，仅就计算机相关的新产品的政府购买支出就达90亿美元。通过政府采购美国扶植了IBM、惠普、德克萨斯仪器公司等一批国际IT业巨头。
　　3、限制外国产品进口，对本国产品实行优先采购制度。为保护本国产业，美国早在1933年就制定了“购买美国产品法”，规定凡用美国联邦基金购买供政府使用或建设公共工程使用的商品，若非违反公共利益，或质量不符合标准，均应购买美国货。根据此法案，只有在美国商品价格高于外国商品价格25％的情况下才能向国外购买。另外，美国还通过设定本国产品比例限制，如，规定跨国公司政府采购的零部件50％以上必须在美国生产，采购合同比例限制规定，90％的政府采购合同须与本土企业尤其是中小企业签订，通过“提高技术标准”、“增加检验项目”和“技术变化法”等技术壁垒政策，提高国外高新技术产品进入的“门槛”，削弱其对国内相应产品的竞争压力。
　　4、积极扶持高新技术企业开拓海外政府采购市场。美国政府采用宏观政策引路和微观扶持推动双管齐下的策略：一方面，积极与外国政府、国际组织签署有关政府采购协定及相应的贸易协定，在各协定中为高新技术企业进入海外政府采购市场创造有利条件；另一方面，在国内设立各种专门扶持高新技术企业开拓国际市场的民间组织或专项基金，为高新技术企业开拓国际市场提供优惠政策。2001～2003年，美国高新技术企业从加拿大获取的政府采购合同的数量和金额分别占全美公司同类指标的19％和21％，主要集中在高新技术含量的计算机、远距离通讯、环保技术等领域。
　　(二)英国的经验
　　1、设立专门的政府采购机构。英国的政府采购管理体制相对松散，属于典型的分散采购管理体制，中央设立政府采购商业办公室，专门负责与协调200余个中央部门和公共组织的政府采购。中央各部的预算部门和地方政府都拥有自行采购的权利，独立承担本部门及地区的采购事务，议会和财政部履行监督管理职能，并设有监督管理机构——政府采购管理司。
　　2、保护本国高新技术产业。英国政府规定，政府部门、政府实验室、国营公司必须从本国公司采购计算机、电子产品及通信器材；在国际采购中，采购部门必须证明在采购活动中本国供应商得到了平等竞争的机会；在水、能源、通讯及交通四个领域的公共设施采购中，本国产品的比例必须达到50％以上，价格高于3％以内的，也应优先购买。
　　3、注重支持中小企业。英国成立了专门的中小企业管理局，各地相应成立中小企业管理咨询机构及中小企业委员会；贸工部每年要拨专款用于鼓励中小企业开展技术革新的可行性研究、中间试验、新产品研究和开发计划；规定政府在采购时，要调查了解本国中小企业的实际竞争力，并通过培训、提供信息等方式，使本国中小企业有参与政府采购的竞争机会；要将大宗采购项目细化为小项目，以利于中小企业参与政府采购竞争；中央一级采购合同的10％要给予中小企业，并责成财政部对这项规定的落实情况每年进行检查。据2004年度英国财政部的调查，中小企业获得当年合同数的占49.6％，占全部合同金额的25.3％。
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　　(三)日本的经验
　　1、保护本国高新技术产业。与美国不同，日本主要是通过非正面的“曲线救国”政策来扶持本国的高新技术产业，通过本土采购比例限制、国外采购的高关税限制及为本土产品支持者提供优惠等措施，来促进本国高新技术产业的发展。在振兴汽车产业时，规定政府单位100％购买国产车，驻外公司汽车零件的30％须在日本采购；其他产品外商采购的比例不得超过总金额的20％；采购银行专用计算机时，将本国尚未生产的中央处理器和国产外部设备的进口关税分别定为15％和25％；对购买国产计算机可享有特别折旧优惠，购买国产机器设备可享有照顾性补贴以及长期、低息、延期偿还贷款等。
　　2、注重利用国有企业采购促进高新技术产业发展。日本通过国有的电报电话公司(NTT)和日本电子计算机公司(JECC)采购，来确保国内电子通讯市场的增长。NTT是国有垄断企业，其采购规模在电子通讯产品市场上占有相当大的比例，其采购政策遵循优先使用国内产品的原则，并支付带有补贴性质的高价格。
　　3、注重支持中小企业。日本成立了由中小企业厅、科、专管和主管四级的采购管理机构，辅之以中小企业团体中央会等民间机构来支持中小企业的发展；并通过立法支持中小企业团体卡特尔，限制大企业对中小企业的挤压。
　　4、注重政府绿色采购。日本政府于2000年颁布了《促进再循环产品采购法》，该法旨在促进国家机构和地方当局积极购买对环境有益的再循环产品，同时最大限度地提供绿色采购信息。该法律实施一年后，74％的供应商绿色产品销量增加，75％的供应商推出了新的绿色产品。
　　
　　
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二、对我国的启示
　　
　　(一)设立专门的高新技术产品采购组
　　在组织体系上，中央和地方各级政府采购中心均应下设一个专门的高新技术产品采购组，负责制定采购高新技术产品的法规与政策、推行有利于高新技术创新的采购政策以及协调采购活动中采购者与产品供应者的技术关系、对采购事项进行统计分析与评估等。同时，还应成立高新技术产品政府采购监督检查机构，对有关高新技术产品采购的一切事项进行严格考核与审查，保证采购的公正合法。
　　(二)限制进口，保护我国高新技术产业发展
　　一是加大政府采购规模，要灵活运用现有的各种政府采购方式采购高新技术产品，提高对高新技术产品的采购比例。二是实行灵活的价格政策，给予本国高技术产品一定的价格优惠。如国内外产品性能相同时，给予国内产品5％的价格优惠。而对于国防安全、环境保护方面产品的采购价格差额应更高，甚至禁止外商参与我国的政府采购。三是保证政府采购合同的一定比例授予国内企业。四是实行政府首购。如对国内企业或科研机构研发的试制品和首次投向市场的产品等预先招标采购，进行示范使用。
　　(三)帮助中小企业赢得政府采购合同
　　一是在中央建立小企业管理机构，地方设置其分支机构，辅之以中小企业协会，并设立驻外机构或部门以帮助中小企业进入国际政府采购市场。二是及时、准确地发布采购信息，为中小企业提供得到政府资源的机会，扶持其生存和发展。三是限制设置准入资格歧视行为，以保证中小企业进入并参与政府采购活动的门槛不会太高。四是细分采购项目、降低标的规模，为中小企业进入政府采购市场提供更大的空间。
　　(四)扩大高新技术企业的国际政府采购市场空间
　　一方面，我国应积极通过保护国内高技术产业，进而发展壮大本国高新技术企业，吸取国际招投标经验，为本国高新技术企业早日打入国际政府采购市场奠定良好的基础；另一方面，还要通过制定鼓励出口的政策，形成本国高科技产品进入国际市场的竞争优势。同时，还应积极参加国际政府采购规则制订，签订国与国之间互相开放政府采购市场的协议，为高新技术企业建立相关的国际法律咨询服务体系和合理保护措施，以拓展国内高技术企业的对外渗透空间。
　　(五)推行环保技术，加强政府绿色采购
　　我国要在借鉴国际经验的基础上，结合我国实际，进一步完善我国政府的绿色采购制度，政府采购要优先采购环保绿色产品，以起到带头示范作用。完善政府绿色采购相关法律，建议修改《政府采购法》中的相关条款，将其具体化；对“绿色清单”做相应的调整，不断增强“绿色清单”的可操作性；建立政府绿色采购制度的绩效评价机制，以对政府绿色采购制度进行跟踪、反馈和绩效评价，保证政府绿色采购制度的可持续性；建设信息化政府绿色采购制度，及时公布政府绿色采购的实际执行情况；政府应逐步加大对绿色产品的采购力度，为全社会起到“示范”效应，从而达到鼓励厂商生产质优价廉的绿色产品的目的。
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