浅谈对我国证券市场的监管

　　论文关键词：证券监管　监管模式　监管缺陷　完善监管
　　摘要：现代市场经济的实践证明，市场存在大量导致资源配置低效率的市场失灵问题，使得市场功能不能得到有效发挥。因此，政府的管制是不可少的。必须合理界定监管机关的职能空间，明确其职权的合理限度；重视行业自律，发挥市场参与者的自律作用；在证券监管中，法庭的力量应当受到充分的重视；监管过度必然会抑制创新，成为导致证券及金融创新供给不足的重要力量；监管不足又可能放大证券市场的运作风险，损害市场稳定和投资者利益。因此，监管过度与监管不足都是不可取的。
　　目前，世界范围内存在三种主要的证券市场监管模式，即以美国为典型代表的集中统一监管模式、以英国为代表的分散自律监管模式和以德国、法国为代表的前两种监管模式有机结合的欧陆式中间监管模式。对于中国的证券市场监管模式属于哪种类型，在学术上是存在争议的。一些学者认为，我国采取的是集中统一的模式，而另一些学者则认为，我国采取的是欧陆式中间监管模式。笔者个人比较倾向于前一种观点。这是因为，一方面，我国建立了以《证券法》为核心的证券市场统一监管的法律框架体系，并且设立有全国性的证券监督管理机构——中国证券监督管理委员会，对全国证券市场进行集中统一监管。另一方面，我国的自律监管组织的作用只是配合国家的集中监管，受国家证券监管机构的领导并且从1997年开始，证券交易所直接归中国证监会领导，强化了证券市场监管的集中和中国国家证券主管机构的监管权力。因此，我国的证券市场监管实际上是一种政府集中统一监管模式。这种集中统一的监管体系具有以下一些特点：
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第一，证券监管机构的地位得到进一步的强化，增强了证券监管机构的权威性，为我国证券市场的有效监管提供了更好的组织保证。
　　第二，地方证券监管机构改由中国证监会垂直领导，提高了证券监管工作的效率。改革后按地区的业务需要设置了9个派出机构和2个直属办事处，精简了人员，提高了机构运转效率。第三，加强了对交易所主要人事管理和上市公司高级管理人员任职资格的管理，加强了交易所一线监管的作用。但这种监管体制也存在明显的不足之处，本文将对我国证券市场监管存在的缺陷做一分析并对如何完善我国证券市场监管体制提出几点建议。
　　一、我国证券市场监管存在的问题
　　(一)缺乏足够的司法力度
　　1．立法方面
　　在立法方面对有关行为的处罚规定分散而凌乱，缺乏系统性、逻辑性。目前，我国《证券法》虽已出台，与之相配套的实施细则和相关性法律，如《证券监管法》、《证券监管机构管理规定》、《证券市场监管从业人员操守规则》等还未制定，与同样实行集中监管的国家相比，还存在相当大的差距。
　　2．执法方面
　　我国法院目前在证券市场上解决纷争当事人合法权利的功能作用很不到位，一个重要的原因是，我国法官普遍缺乏证券类案件的专业知识，难以有效审理证券违法与纠纷。令投资者失望的是，直至2001年，国内还未能实现一起证券民事赔偿。违规的上市公司和机构被罚处了数额不等的罚款冲归国库，却没能给股民以任何赔偿，“广大投资者利益的保护、中小投资者利益的保护”这一监管的最核心理念并没有得到充分贯彻。
　　(二)行政监管的缺陷
　　1．行政监管的错位
　　我国的证券市场从一开始就是由政府创办的，并且政府主导着这个市场的各个方面，成为市场的主办者。长期以来，我国证监会都是一身二任，既是监管者又是证券市场的主办者，两个角色的行为逻辑又是有冲突的。这是证监会常常有尴尬和痛苦的根源所在。也正是因为一身二任的角色定位，才使证监会被迫承担了过多的可能有冲突的责任和目标。证监会监管工作的指导思想是“以规范促发展，在规范中发展，在发展中规范。”这在根本上是有道理的，但在实际中，往往会有为了发展而牺牲规范，或者为了规范不得不影响发展的矛盾存在。对此，证监会往往很难把握和处置。1992年5月，由于上市公司数量较少，以及当时特殊的政治经济环境下，沪市综合指数股指由1991年底的292．"$5暴涨至1234．43，为防止股市崩盘，监管当局采取措施使股价一路暴跌，11月跌至386．56。监管当局又出台了一系列好措施，股市在四个月内涨了1200多点。1994年7月份，针对出现的经济过热，国家采取一系列的金融措施来抑制股市过热，股指又开始一路暴跌，最低跌到325．63。1996年，在储蓄保值贴补率的取消和利率的不断下调，以及管理层对证券市场“稳步发展，适当加快”的指示下，中国股市连续走高，1997年5月份最高涨至1509．89。在投机气氛高涨的情况下，监管当局连续出台了多项措施来遏制投机，股市再一次开始下跌，最低跌至1025点。1999年5月的大牛市行情，也是在《人民日报》社论的明确支持下，和监管当局的相关配套措施下进行的。虽然从2001年4月开始，中国股票发行取消了沿用近l0年的配额制，推行市场化的核准制，原则上放开了新股发行的定价，但行政手段依然严重干预股市行情。
　　2．行政监管的功能及方式定位不明
　　在很长时间里，由于理论上对行政监管执法与法院执法的差别与联系认识不足，导致实践中对行政监管执法优势和执法目标的认识不到位。没有明确行政监管的最大优势在于主动性执法，即通过不断主动执法减少市场损害行为的发生，并通过行使主动灵活的法规制定权不断地完善法律法规，填补因市场的快速发展变化带来的法律法规的“空白”，进而提高法律对市场损害行为的规范水平。行政监管的突出优势在于事前预防，事中禁止，而不在于事后处罚。对此，我国长期以来没有充分的认识，使中国证监会没有形成明确的工作重点和思路，影响了它对证券市场监管的绩效。
　　(三)自律性监管存在的问题
　　1．证券交易所的独立性比较差
　　由于我国证券市场起步较晚，具有政府强力推动的历史背景，交易所的创设与运作必然存在着浓厚的政府干预色彩，我国证券交易所的处理权处于一种相对无序的状态，表现为：
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第一，从处理权的权限分配来看，证券交易所缺乏应有的组织独立性、行政色彩较浓，导致证券交易所的处理权与证监会的权限存在着不少模糊之处。
　　第二，从处理权的系统化程度来看，由于处理权来源政出多门及在市场运作中比较频繁的调整等多方面因素，处理权本身并未整合成一个层次分明的有效系统。
　　第三，从两大证券交易所制定的规则来看，其本身对处理权性质的把握显得比较模糊，这既影响了证券交易所作为自律监管组织所应行使的自律监管权，也影响了对证券活动相对人所应提供的救济。
　　第四，从处理权的运作机制来看，存在着不规范、透明度不高的特点。
　　2．证券业协会的独立性明显不足
　　2002年前，中国证券业协会及各省市证券业协会基本没有发挥自律监管作用，有其名而无其实。一个重要原因是政府一直包办对证券市场监管的事务，实行宽泛的、无所不包的监管，对证券业协会的功能和作用的认识严重不足。自2002年以来，证监会对证券业协会在市场监管中的作用开始有了新的认识，改组了证券业协会，并开始把许多监管权力下放。这种做法是一个良好的开端，但是证监会对证券业协会的控制仍过多过紧，协会领导人的独立运作权力仍然不够。
　　
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二、对完善我国证券市场监管体制的几点建议
　　(一)建立健全证券市场监管的法律体系
　　1．完善法律机关所制定的有关证券市场监管的法律
　　作为立法机关的全国人大应该不断地对证券立法作专题调研，适时修改完善我国的《证券法》和其他与证券相关的法律。在证券法律的制定中，要充分考虑行政权力的对接与制衡，使它们相互补充、相互协调，并对两者在执法过程中可能发生的冲突和矛盾，通过全国人大的法律解释来统一。具体做法：一是应抓紧制定《证券市场监管法》，弥补《证券法》在市场监管操作上的程序、方法、处罚等方面的空白，加强在监管政策制定程序、监管政策实施程序、处罚的对象和程序的规定。二是应制定《证券监管机构管理规定》，明确证券监管机关的机构设置、职能界定、人员配备、工作范围等，从法规上进一步规范各机构的权力与责任。三是应制定《证券市场监管从业人员操守规范》，对从业人员的行为进行规范。四是应制定具有可操作性的行政复议、行政诉讼程序。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　2．加大司法部门的执法力度，提高保护投资者法律的执法效率
　　要改变法院对证券市场司法不力的局面，需要大力提高法官队伍的素质，以此提高证券民事纠纷案件审理的效率和质量。与此同时，法院应该加强对行政机关制定的政策、法规以及其他具有普遍约束力的决定和命令，根据当事人的请求进行司法审查。我国的法律规则应与WTO的规定协调起来，在行政诉讼法修订之前，可以考虑由全国人大颁布特别条款加以解决。过去由证监会一方规定规则的局面，在今后应该转变为“有证监会主导、市场各方质疑、法院司法审查‘规则形成’格局”。
　　保护投资者利益的法律执行质量与其内容的完善同等重要。如果相关法律没有对保护投资者利益作出有效规定时，对现行法律予以严格、有效的执行可以弥补法律内容上的薄弱，但是，如果法律的执行质量较差，即使保护投资者的法律内容完善，其保护投资者的预期目标的实现也会大打折扣。因此，只有保护投资者法律完善且执行有效时，才能更好地保护投资者的利益。从我国现有的证券法律法规来看，已经出台了相当数量的法律规则，但很多法律规则并没有被市场参与主体所遵守。并且，不遵守法律法规的市场参与主体也不能得到有效地查处，法律上的放松在一定程度上导致了市场行为的失控。为此，我们应正视现实中的问题，司法部门应加大执法力度，提高保护投资者利益法律的执法效率，尤其是要加大对侵犯投资者权益行为的处罚力度，同时，在处罚时对机构的处罚和对直接责任人的处罚要并重，刑事责任、行政责任和民事责任要并重，充分发挥法律对潜在侵犯投资者权益行为的威慑力，并对投资者权利提供充分的法律救济。
　　(二)确定行政监管的职能
　　1．从制度上保障证券监督机构的独立性
　　证券市场的特殊性、证券活动的复杂性、证券市场失灵现象的广泛性和证券行业的专业性要求监管体制采取独立的监管主体。实际上，随着证券市场国际一体化程度的提高和规模扩张，设立独立、超脱、统一的政府监管机构具有鲜明的一致化的倾向。各国对证券机构的独立性都有一定的制度保障。美国证券交易委员会直属总统，独立行使职权，拥有很大的权威和影响。美国证券交易委员会有5名成员组成，所有成员均由美国总统任命，参议院批准，任期5年。总统任命5名委员中的1人为主席，主席是美国证券交易委员会直接对国会负责，每年需就全国证券市场的情况和证券法的执行情况，向国会进行书面报告的人。我国可借鉴其他国家的成熟经验，从法律、监管机构负责人任命、回避制度等方面，进一步从制度上保障证券监管机构的独立性，免受其他部门的干扰。
　　2．避免证监会行政监管目标的多样化
　　证监会应依法律法规监管市场活动，而不对市场的涨跌负责，市场的涨跌应由市场本身的机制和运行规律来决定，不应该由监管政策来控制。监管的中心目标是维护市场的公平、公正、公开，以此来促进市场机制的完善，而不是对市场运行状况实施干预。那种谋求对市场运行进行控制的思维，是传统计划经济的管理思维的延续，在今天应该予以抛弃。严格执法，而不是主导市场涨跌；维护市场公平，而不是利用市场来为国企服务，增强执法的刚性和严肃性，逐步淡化中国股票市场政策化的局面。
　　(三)完善自律性组织使其发挥自律监管的作用
　　1．改善我国证券交易所的独立性较差的问题
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第一，明确界定证监会、证券交易所和证券业协会的定位与职能分工。一方面，弱化证券交易所的行政色彩，使其真正成为具有相对独立性的自律监管组织，另一方面，合理分工证券交易所与证券业协会的自律监管职能。
　　第二，将处理权的出发点和归宿定位于保护投资者和维护市场效率，在具体行使时，注意投资者个人利益、证券公司或上市公司集团利益和市场整体利益的协调与平衡。
　　第三，在自律监管范围内，合理配置处理权，形成层次分明、幅度适宜、形式多样的处理权体系。既注意权限规定的明确性，也兼顾权限的弹性；既注意权限的现实覆盖面，也兼顾权限的前瞻性，使整个处理权形成有效的权限群落。
　　第四，尊重被监管对象的权利并注意与他们进行必要的沟通，主要以疏导而不是制裁的方式解决市场纠纷。
　　2．使我国证券业协会逐渐增强其独立性
　　证监会应下决心放弃对证券业协会的控制和领导，将对协会的领导改变成对协会的依法监督，使协会作为一个在法律地位和行政地位上完全独立于证监会的民主自治组织，它自觉接受证监会的依法监督和管理，同时，又能反过来监督证监会的执法过程，起到对证监会行政监管的监督制衡作用。
　　我国证券监管体系处于特殊的经济发展时期，其本身体现了中国经济改革时期的种种特征，或有利于证券市场发展，或不利于证券市场的前进。同时，在全球化程度加大的大环境下，我国证券监管体制应当立足国情，放眼世界，不断健全、完善。证券监管体制的建设，不仅关系到证券市场的发展，更关系到经济安全，国民经济的长远发展。
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