贵州高等教育经费支出分析与思考

　　[摘要]本文通过对贵州高等教育经费支出数据的分析，就赤字支出反映的原有预算、制度、核算的不适应性及其加大财务风险、债务沉重等问题作进一步思考，并探讨应对措施，力求具有较强的可操作性，为贵州省高等教育事业发展尽一份力。
　　[关键词]经费支出；量出制入；划块核算； 筹资结构
　　
　　“十五”期间，地处西部的贵州高等教育抓住机遇，深化高等教育体制改革，大力发展，实现了“规模、211大学、院士、博士点”零的突破，但也带来了一系列新的、复杂的、难以解决的问题。尤其是如何按照科学发展观的要求，加强高等教育经费预算、支出管理工作，确保有效使用公共经费，使高等教育事业稳步、有序发展成为迫切需要研究的问题。为此，本文结合贵州省高校近几年经费支出情况，从政策、制度、方法等层面加以分析，以“量出制入”拓展预算思路，以“制度”约束支出，以“划块”突破核算局限性，以期研究结果可以满足高等教育事业发展的需要。
　　
　　一、分析的前提条件
　　
　　经国务院批准，政府收支分类改革于2007年全面实施，由于本次改革是以收入分类体系、支出功能分类体系和支出经济分类体系来构建的，因此2007年贵州省高等教育支出数据是按新的分类体系进行统计的。为使2003年至2006年的数据与2007年的数据具有可比性，故以原支出分类作为分析的前提条件。
　　
　　
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二、贵州省高等教育经费支出分析
　　
　　(一)经费支出总体情况分析
　　高等教育经费支出由事业性经费支出和基建支出组成。2003年支出14.19亿元；2004年支出17.84亿元，较2003年增长25.72％；2005年支出19.21亿元，较2004年增长7.68％；2006年支出24.83亿元，较2005年增长5.62％；2007年支出27.62亿元，较2006年增长11.24％；五年累计支出103.69亿元。总体来看，每年年均增加3.36亿元，平均增长率达12.57％，超过这五年的高等教育毛入学率，基本满足了办学规模扩大的要求(见表1)。 

　　
　　(二)经费支出结构分析
　　1　事业性经费支出结构分析
　　人员性经费支出2003年为59126.30万元，2004年为83072.5万元，2005年为104001.10万元，2006年为124797.80万元，2007年为145448.00万元。2004年较2003年增长40.50％，2005年较2004年增长25.19％，2006年较2005年增长20％，2007年较2006年增长16.55％，反映了高等教育人工成本增长较快。但从人员性支出占事业支出的比重来看，各年度维持在47.08％至58.47％之间。也就是说，尽管财政性投入比例呈下降趋势，但高等教育人员性支出是在一定的结构比基础上。逐年增加支出额，以确保教职工队伍的稳定，切实做好学生的奖、贷、勤、免、补工作(如表2所示)。
　
　　公用支出2003年为66453.40万元，2004年为79856.90万元，2005年为73882.40万元，2006年为107324.70万元，2007年为115727.50万元。从增长率看，除2005年为负增长外，其余年份均为正增长，但增长幅度只有2006年较大，达45.26％。所占事业支出比重除2003年超过50％外，其余年份均在50％以下，与人员支出比例相差10％左右。而财政性拨款投入比例除2005年达27.45％外，其余年份均在20％至23.60％之间，反映了高等教育规模逐年扩大，使两项支出比例交替变化，但始终保持在6:4的范围，在省财政投入有限的情况下，事业性支出结构稳定性好，有效地保证了贵州省高等教育事业正常运转(见表2)。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　2　基建支出分析
　　基建支出2003年为16253.20万元，2004年为15518.90万元，2005年为12366.50万元。2006年为16228.80万元，2007年为14954.30万元。除2006年正增长为31.23％外，其余年份均为负增长，2005年负增长达20.31％。尽管财政性投入比例在2003年达到28.27％，但2004年、2005年下降幅度较大，2006年快速回升，2007年快速下滑，不稳定。而该项支出占总支出比例逐年呈下降趋势，由2003年的11.45％下降至2007年的5.41％。这些指标的变化反映出贵州省高等教育基础设施建设因各级各类高校规模、发展速度、占地面积、发展规划、办学层次、办学理念、培养目标等方面的差异化，导致各年份基建投入的资金总量也不相同，造成各年增长率、财政性投入所占比例波动性较大，与自筹资金相比，仍显不足。从投入总量看，基本处于1.3亿元至1.6亿元之间，是比较稳定的。基建支出所占总支出的比例逐年下降，意味着基础设施建设到一定规模后，事业性支出需逐年上升，有利于解决不断扩大规模带来的一系列教学、科研、后勤问题，从而确保人才培养质量。目前，通过这五年的投入，贵州高校现有校舍面积达550.20万平方米(未含正在施工的建设面积)，生均校舍面积基本达到教育部不同类别评估标准，顺利完成扩招任务，保证了贵州省高等教育持续健康、稳定的发展，为贵州省经济社会的快速发展打下了坚实的基础(见表3)。
　　
　　三、经费支出存在的问题
　　
　　(一)高等教育的提速发展，使赤字支出反映了原有预算、制度、核算的不适应性
　　五年来，贵州省高等教育总收入达99.74亿元，总支出103.69亿元，收支相抵，赤字3.95亿元，反映出如下问题：1　对高等教育原有的预算平衡观念形式形成冲击。“量入为出，收支平衡”是预算工作长期坚持的原则，从近几年支出看，“量入为出”已转换成“量出制入”。主要原因是银行贷款渠道的开通成为预算平衡的杠杆，从而造成部门预算在省财力有限的情况下，“一上”预算编制没有实际作用，与学校实际使用的预算差距较大。2　现行高校财务制度、会计制度已不能满足各相关利益关系人的要求，如贷款建设项目账务的处理、对学校政府采购批准经费的列支，财务报裘未包含非独立法人资格的校内单位收支信息、无高等教育会计信息对社会公众的披露制度等。3　大量“在建工程”竣工投入使用后转入“固定资产”有一定难度。贵州省高等教育贷款规模已达30亿元，2003年至2007年累计赤字3.95亿元，仅占贷款规模的13.17％，还存在大量未结转自筹基建支出。一旦结转，会造成收支结余红字，从而使事业基金出现红字。这是因为高校教学科研经费核算执行《高等学校会计制度》，而基建经费核算执行《基本建设单位会计制度》。两制度核算要求、范围不同。所以，为规避红字，“固定资产”账外游离了大量在建工程，只能挂在“在建工程”科目上。
　　(二)重视资金总量筹集，轻筹资结构安排，加大财务风险
　　各级各类高等学校根据自身发展规划，通过财政拨款、事业收入、银行贷款进行所需资金总量策划，以此来实现发展目标。但在解决过去欠账问题上，过度依赖于贷款，必然使高校贷款规模膨胀，从而轻视筹资结构合理安排，出现了在各商业银行互贷互还和续借续贷的现象。实际偿债能力很弱。从长远看，负债办学的财务风险日益加大，将极大地影响高等教育的可持续发展。
　　(三)人员性支出反映了教职工结构不合理
　　人员性支出占事业支出比例持续保持在一定范围内，均控制在60％以下。而在教职工结构中。专任教师占教职工比例有所改善，仍存在一线教师严重缺编，行政人员及其他人员超编的问题。以2007年为例，贵州省高校在职人员为28224人，其中专任教师18101人，行政及其他人员10123人，这种结构要进一步改善。
　　(四)贵州省财力的有限性，使人员性支出与公用支出比例较稳定，导致对贷款难以还本付息
　　近几年，随着贵州省高等教育事业的提速发展，财政投入和事业收入的增长比例也随之加大，使“十五”毛入学率达11.5％，在校生规模达24万人，但硬件设施的建设因历史欠账，基本依赖于银行贷款完成。因此，财政投入、事业收入主要维持较稳定的人员性支出和公用支出，而银行贷款主要用于基本建设。在贵州省财力投入总量有限和收费标准较低的情况下，依托事业结余或在学校预算中安排资金偿还债务，无疑困难重重。
　　
　　四、几点思考
　　
　　(一)正确认识“量入为出”与“量出制八”的关系
　　“量入为出”是指按稳定的收八来确定学校年度的支出，即“有多少钱，就办多少事”。而“量出制人”则是根据学校全年业务活动所需的资金来确定收入，即“要办多少事，就筹多少钱”。这两者之间形成了对立统一、相辅相成的关系。随着高校会计制度的改革，资金平衡表向资产负债表转换，允许高校适度举债，使“量入为出”无法适应改革的需要，必须建立“量出制入”的现代理念来推动高等教育的发展，但决不意味着全盘否定“量入为出”。因为根据高校发展规模确定资金需求量，按需求量去筹措资金，并将筹措资金进行合理安排的同时，仍然要坚持“量入为出”的原则，并以“量入为出”和“量出制入”共同构成学校财力平衡系统，通过资金收支计划与动态现金流量相结合的方式，拓展学校预算工作思路。
　　(二)制定、完善相关制度和实施办法，有效使用公共经费，满足高等教育提速发展的需要
　　高等学校是按国家高等教育发展规划、符合国家利益和社会公共利益、不以营利为目的而设立的，这就决定了高等教育投入是以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制来加以保证的。因此，高等教育事业经费支出必须用制度加以准确反映和约束，一方面，应在现有相关法规制度的基础上，结合高等教育发展现状，依法建立、健全和修订财务管理制度及实施办法，如收支预算管理办法、支出审批制度、专项资金追踪问效制度、资金管理制度、财务风险防范制度、符合高等教育发展规律的政府采购办法等；另一方面，高等教育发展规模扩大，使其经济活动更加频繁而复杂，导致其核算范围扩大，会计事务成倍增长。现有方法难以将其全面反映。如核算制度的全局性、新增业务与会计科目的符合性、财务报表分析指标与绩效考核的互补性、会计信息的披露、合并报表编制、资产的评估、计价和摊销、债务还本等。《高校会计制度》、《高校财务制度》、《事业单位基本建设会计制度》急需改进和完善，以便真正规范财务行为和内部经济秩序，优化资源配置，合理、有效地使用经费，切实提高资金使用效益。
　　(三)进一步落实经济责任制，以财务网络化系统为平台，以高标准、精细化为要求，实行“划块核算”，提高经费管理水平
　　按照《高等学校会计制度》的规定，高校是高等教育会计核算的对象，以高校作为会计核算对象，可真实、全面地反映高校资产、负债、净资产、收入、支出的整体情况。但高校是按不同层次、不同专业来培养人才的，而不同层次、不同专业的人才所耗费的资源是不同的，如果按《高等学校会计制度》明确的会计核算对象，要反映上述要求并不能直接达到目的。因为通过预算形式可以控制校内各部门的经费分配情况，而各单位在具体使用和报账的时候，校财务人员代表学校直接将其进入学校会计核算体系。尽管可采取统计的方法获取各单位的核算数据，但因会计事项业务量大，有些数据可直接归纳整理，有些数据难以归纳整理，只好粗算估计，这样在总数上是对的，但具体组成结构就不准确。根据教育部、财政部教财[2007]1号“关于‘十一五’期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见”的要求。须以“权责明确、行为规范、管理严格、监督到位、运行有效、服务优质”为目标，结合高校近几年的发展情况，进一步落实经济责任制。因此，应把会计核算对象按照行政、教学、教辅、后勤等组织结构进行“划块”，运用现有的财务网络平台，按照统一的制度和本科教学水平评估指标体系进行核算和管理，准确反映各块经济活动内容，在“高标准、精细化”的要求下，形成自下而上的管理核算模式，并加大各块绩效考核力度，为如实核算人才培养成本奠定坚实的基础。
　　(四)深化人事制度改革，改善教职工结构，对后勤服务体系实行专业化托管，降低人员性支出比例 近几年来，贵州省专任教师占教职工比例有所改蔷，2007年达到64.13％。但从“十一五”毛入学率达15％的指标来看，教职工结构仍需进一步改善。为此，必须加大人事制度改革力度，一方面，要根据需要设岗定员，按照“按劳分配”、“效率优先”、“业绩挂钩”、“公平合理”的原则，拉开收入档次；另一方面，要建立人才引进良性机制，尤其是“侯鸟型”人才的引进机制。切实提高专任教师的数量和质量，优化专任教师与行政管理人才的结构。同时。将高校师生员工生活及教学、科研服务的所有后勤项目向社会招标，引入专业管理公司托管，规避新《劳动法》带来的高人工成本风险，从而减轻后勤保障所需资金对学校的压力。另外，离退休人员参加社会养老保险，其工资待遇由财政拨款给社会保险部门统一管理和发放。通过上述改革，才能降低高校人员性支出，真实核算学生培养成本，使高校尽快消化老的包袱，集中财力、物力，增加资本积累，促进高等教育事业持续向前发展。
　　(五)适度提高高等教育财政性投入占GDP的比例，消化历史债务，优化筹资结构，推进高等教育事业健康、有序发展
　　贵州省高等学校编制年度收支预算方案时。是以财政拨款、事业收入作为主要收入，并按“量入为出、收支平衡”的原则进行学校资金总量策划的。从这一角度出发，上述做法无可非议，但银行向高校开放，使高校在解决教育经费不足问题上，有了较大的筹资空间。同时，给予一定的贴息资金，再加上这几年对高校基本建设投入不足，必然导致学校贷款规模急速扩大，形成沉重债务，不能还本付息的财务风险日渐突出。面对这一客观事实，为推进高等教育的可持续发展，应适度提高高等教育事业财政性投入占GDP的比例，加大中央和省级财政投入，将其用于债务偿还、专业特色建设、学科建设、人才引进等项目，减轻负担，促进高校科学管理，卸下包袱，轻装上阵，实现“十一五”发展目标，更好地服务于贵州的经济社会。
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