谈谈非诉行政执行案件的现状及对策

　　摘要：关于非诉行政执行案件问题，有关法律及司法解释仅作出了宽泛而不十分明确的规定，实践中存在着诸多难以解决的问题。本文试图通过分析非诉行政执行案件所存在的问题，以探索其产生原因，进而总结相应对策。

　　关键词：非诉行政执行现状对策

　　非诉行政案件执行是我国《行政诉讼法》规定的一项重要的法律制度，是指行政执法机关对公民、法人和其他组织做出具体行政行为后，行政相对人既不起诉，亦不申请复议，又不自动履行或不完全履行义务，法院依行政主体或相关权利人的申请而对已生效的行政决定书、行政裁决书中确定的义务强制予以实现的制度。非诉行政执行权是司法权的重要组成部分，是人民法院依法保证行政机关具体行政行为得以实现的重要手段。能否及时地执行已生效的合法具体行政行为，直接影响到行政管理的效能和行政机关的权威性。尤其因非诉执行行政案件申请执行的具体行政行为未经行政诉讼直接申请执行，对行政相对人权利的影响更为直接，因此，笔者对上述问题及原因进行了细致的归纳，并努力探求此类问题的应对措施。

　　一、非诉行政执行案件的执行现状

　　（一）关于非诉行政执行案件的数量

　　据统计，近几年每年全国各地法院非诉行政执行案件的收案数都在30万件左右，是行政诉讼案件的好几倍。比如2003年全国地方各级法院共行政诉讼案件87919件，而非诉行政执行案件341399件非诉行政执行案件是行政诉讼案件的3．88倍；2004年全国地方各级法院共行政诉讼案件92613件，而非诉行政执行案件252370件，非诉行政执行案件是行政诉讼案件的2．72倍。

　　（二）非诉行政执行案件存在的问题、原因

　　《行政诉讼法》第六十六条：“公民，法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”2000年3月10日，最高人民法院发布实施《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》）。该《解释》除适当放宽了行政机关申请强制执行的条件外，对这类案件立案条件、审查的机构，适用的法律、执行的时限等作了较为明确的规定，还增加了申请执行前的财产保全条款。这在一定程度上有利于提高非诉行政执行案件的办案质量，但是仍然没有彻底解决实践中存在的审查标准不统一和具体行政行为执行不力的突出问题。

　　1．行政立法主体过多，规章制度混乱。全国人大及常委会、国务院及其各部委，省级人大及其常委会，省级人民政府及其所在地的市和国务院批准的计划单列市及全国较大的市，分别有制定法律、法规规章的权力，其他地方各级政府虽无立法权，但都可以制定在本辖区范围内具有普遍约束力的规范性文件。

　　虽然我国《立法法》及法律理论有低位法服从高位法等原则，但如此庞杂的法律规范实践中仍然存在两个以上有权制定规章的部门就同一问题所作解释不同，规章相抵触，因隶属关系变更或某一执法权设置在行政机关的不同，导致执法无序等问题。如对不缴纳养路费的，《中华人民共和国公路法》及《公路管理条例》均未规定可以采取暂扣车辆行政强制措施，但有些省、市、自治区人民政府都制定规章规定可以暂扣车辆，对法律、法规作了扩大性解释。如变相抬高或压低价格行为，《中华人民共和国反不正当竞争法》和《中华人民共和国价格法》分别授权工商行政管理部门、物价部门进行执法，其结果是针对同一违法行为，不同的法律、法规规定不同的行政机关行使行政处罚等。

　　究其原因，是我国自十一届三中全会以来，立法工作才开始全面建设。我国行政法律，法规具有发展慢、重制度，轻操作性的特点。要从我过的国情出发，建立适合我国国情的法律制度，就只能是“摸着石头过河”，在这一阶段，立法重在“有法可依”，制定的法律、规章制度多为纲领性的、全局性的法律规范，缺乏操作性。例如我国直到如今还没有《行政法法典》。有些制度正在探索阶段，如立法的公众参与制度，如何参与，参与的主体，形成怎样的参与制度，都是现阶段国家立法建设的重点。

　　2．行政机关不依法行政导致行政执行难。由于行政机关前期作出具体行政行为存在问题，导致非诉行政执行案件执行颇费周折，主要包括：其一、行政主体不适格情况。某些行政机关把法律、法规授予的权力随意授权给下属部门行使，从而使执法丧失公正性，严肃性。如有些地方农林管理部门，把执法权授权委托给林业公安派出所。其刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、被执行人有误，导致执行不能。有些行政机关在未弄清管理相对人的情况下，逮住谁是谁的原则不负责任地下达处罚决定。其三、行政处罚事实不清、程序严重违法，导致法院受理后无法执行。如有些违章搭建行为是某一区域的普遍行为，行政机关根据举报或领导交办，仅对部分违法搭建作出处理，相邻的两个违法搭建可能在法院执行时一户被责令拆除，另一户则安然无恙，容易引起被执行人很大的不满，社会反响较大。另有的行政机关在做出处罚前，未告知相对管理人应享有的权利不支持诉权或交待诉权不明确，复议、起诉时间交待不准。有些只交待陈述申辩权，不支持听证权利，或是只支持听证权利而忽视支持陈述申辩权。有的送达权利告知书时，却要相对管理人签两份空白送达回证，事后自己填内容，导致处罚决定书实际未送过而没能生效。其四、不考虑行政相对人的承受能力以及法律的警示和教育功能，滥用自由裁量权；或只重视法律惩处效果，忽视法律的教育职能；执法随意性大，但凭工作人员好恶办案。简单粗暴的处罚，造成相对人的抵触情绪，增加了执法难度。

　　导致以上问题的主要原因在于，部门利益驱动对违法者不是标本兼治，而是只重视经济利益以罚为主；部门保护主义思想严重，每做出一项处罚，都是出于对本系统利益的保护和考虑，没有注重法律效果和社会效果的有机统一；行政机关工作人员有时为了省事，随意减化执法程序，或违反法定程序，没有真正理解程序公正是实现实体公正的前提和保障；执法机关怕得罪人，或顶不住压力滥用、乱用或不行使行政执法职责，随意性太大，有法不依，执法不严，出现权大于法的不正常现象。

　　3．被执行人等影响执行的因素。虽然我国大力宣传法律，但现实中仍然存在被执行人法律意识淡薄，不懂法，不知法、不守法，抵制或消极的抗拒执行工作现象。有采取各种方式规避执法的，尤其是在被执行人的人数较多的情况，就抱着走着瞧的态度进行观望，“法不责众”法院也会莫奈其何的等等。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、针对上述问题和原因的改进与完善

　　（一）针对法出多门的现象应采取以下措施

　　非诉行政执行案件是直接影响被执行人权利和行政执法效率的案件，也直接影响司法权威的树立，我们知道，若要完善非诉行政执行制度，首要的是尽快制定出台行政强制法。现在行政强制法已列入全国人大常委会立法计划，并已形成了征求意见稿。鉴于行政非诉执行制度的立法现状，现阶段主要做好以下方面：

　　1．坚持高位法律优于低位法律原则。在法律、法规、规章规定不尽一致的情况下，按照宪法优于法律，法律优于法规，行政法规优于地方法规，法规优于规章，特别法优于普通法，后法优于前法的原则执法。

　　2．坚持越权无效原则。在前一原则的基础上，对行政机关执法权限的合法性进行审查。即对行政主体是否适格、有无法定授权，是否超越职权等进行审查，违反法律规定的一律无效。

　　3．减少同一法律条款由多家行政机构援用现象。对同一个行政管理相对人的同一行为都可以行使管理职权的应按“先行受理原则”处理确认先处理的机关为有权处理机关也符合行政处罚法的“一事不再罚”原则。

　　4．不同的行政机关依据不同的法律、法规授权，对同一违法行为实施处罚权的，本着谁先发现谁先处理的原则，难以判断的，按照有利于处理的原则解决。

　　（二）针对行政机关在非诉行政执行案件中存在的问题应从以下几方面解决

　　1．加强司法机关与行政执法机关的沟通联系。在保障行政权与审判权分离的前提下，与行政机关案前联系、案中协调和案后沟通。

　　2．对于行政机关利益驱动的问题，解决的对策是标本兼治，正本清源。行政机关要自觉、主动领会国家的立法精神，严格按照法律，法规或规章的规定执行。

　　3．随时对行政执法人员统一或分别培训，以案讲法，举一反三，提高其执法水平和业务素质，避免执法失误。对行政机关工作人员随意减化执法程序，违反法定程序，弄虚作假，严格按照有关规定进行处罚，构成犯罪的移交司法机关追究其法律责任。

　　（三）对被执行人存在问题的对策

　　1．加强执法宣传。对被执行人市不了解法律，法规，法律童识落后的问题。不能简单的强制执行。一方面给被执行人讲法律做工作，提高其思想认识，敦促其主动履行。另一方面，加强与行政机关的沟通与联系，建议其加强法制宣传扩大影响，使老百姓清楚地知道执法的依据以及违法应受到什么样的处罚。具体而言：在行政非诉案件立案审查时，向申请人送达《非诉行政案件申请执行告知书》，进行申请执行的指导、法律宣传，告知申请执行人需提交的各类材料及可能承担的风险。二是立案后向被执行人送达《被执行人告知书》，以谈话形式详细告知非诉行政执行的产生、特点，权力义务和救济渠道，说明不履行义务应承担的法律后果。让被执行人对非诉执行有充分的了解，促进主动履行义务。

　　2．增强执法透明度。对持观望态度的被执行人，采取召开非诉执行案件听证会的形式，由处罚机关，被执行人面对面地分别讲明自己的事实理由和法律依据让被执行人心服口服，能够积极主动配合执行工作。

　　3．对讲明道理，做足工作仍拒不执行的，要动用一切合法手段，调查被执行人的下落或已转移的财产，查清财产隐匿地点后，坚决果断地采取措施。

　　注释：

　　1、中华人民共和国最高人民法院公报．2004．3．16-17．

　　2、中华人民共和国最高人民法院公报．2005．3．15-16．

　　3、翟新明．论非诉行政执行制度的缺陷及其完善．行政与法．2005．3．

　　4、韩豫宛．刍议行政执法主体权限冲突的解决．河南审判．2000．36．