日本农地制度的变迁对我国农地制度改革的启示

　　摘 要:文章通过对战后日本农地制度改革的简要回顾,以日本农地制度改革得失,得出对我国农地制度改革的借鉴意义。要加快建设现代农业,提高我国农业的竞争力,为实现国民经济健康快速发展发挥基础性作用。 
　　关键词:日本 改革 土地制度 

　　日本农业与我国一样,都是在小规模分散的土地上开展家庭经营,有着相似的资源禀赋和农地经营规模。对我国而言,在后金融危机时代,发展壮大农业经济是扩大内需,保障国民经济持续健康快速发展的重要前提。而农村土地制度的变革对农业经济发展有着长远和深刻的影响。因此,研究日本农地制度的变迁过程,借鉴其成功的经验,具有重要的现实意义。 
　　一、日本农地制度的演变过程 
　　日本“明治维新”后,走向了资本主义道路,但其土地制度主要是地主制和租佃制度,土地的封建占有关系占主导地位。广大农民无地或少地,被迫成为佃农,地主利用对土地的占有权收取高额地租。这种封建土地制度阻碍了农业发展,也给战后日本的工业化、市场化、现代化建设造成极大障碍。于是,日本开始了政府主导型的土地制度改革。日本土地制度改革大体分为三个阶段。 
　　1.建立自耕农体制阶段。政府采取强硬措施废除封建半封建土地所有制,实行“耕者有其田”。这个阶段主要特点是统一农地的所有权和使用权。1945年—1950年,日本政府采取强硬措施购买地主的土地专卖给无地、少地的农户。通过土地改革,日本确立了自耕农体制,自耕农在总农户中的比重占到88%,耕地占到90%,农户土地规模限制在3公倾以内。为了巩固土地改革成果,日本政府于1952年制定了《农地法》,把以上规定用法律形式固定下来。从此日本形成了以小规模家庭经营为特征的农业经营方式,据统计,1950年,日本共有农户618万户,户均耕地0.8公倾,其中1公倾以内的农户占75%,2公倾以上的农户只占3.5%。 
　　2.建立“自立经营农户”阶段。放宽土地所有权流转限制,提倡土地转让和相对集中,鼓励扩大土地占有规模。日本政府1961年制定的《农业基本法》,标志着农业政策发展到一个新阶段。其主要目的就是提高农业生产力,消除农业与其他行业的收入差距。为实现这一目标,该法采取了一些措施,有选择地鼓励农业生产的扩大和农业结构的调整。在1962年的《农业基本法》修正案中,出台了鼓励扩大农业生产的具体措施。修订后的《农业基本法》允许农民拥有土地量超过1952年《农地法》规定的3公倾。但其前提条件是:这些农民只能使用本家庭的劳动力。同时,《农业基本法》修正案也允许那些离开村庄,长期工作和生活在城里的农民将其土地委托给小规模的农业合作社代理。这些合作社可以成立公司,这些公司也可以购买土地从事农业生产,但有两个规定:一是股份公司不得购买农地;二是这些小规模的合作社也必须像自耕农家庭农场那样进行农业生产。在这些法律法规下,1950年—1964年间,日本的农业年增长率为4%,高于大多数国家的农业增长率,也满足了当时由于人们收入提高而对食物消费需求的增长。 
　　3.第三阶段,从1970年《农地法》第二次修改至今。这一阶段,日本经历了战后经济的高速成长。由于工业化、城市化发展,占用了大量的农业用地,使农地总面积不断减少。在经济高速发展的30多年间可耕地减少了17%。另一方面,经济高速发展也创造了大量的非农就业机会,农民兼业化现象十分普遍,1950年-1970年的20年间农业劳动人口减少了46%,兼业农户由50%上升到84.4%,甚至兼业收入占到农户收入的50%以上。在此背景下,大量的农村青壮年劳动力、知识程度较高的农民离开农村,进城谋生,从而造成农业生产者高龄化,后继乏人,农地抛荒现象严重。基于这种形势,日本的农地政策重点发生了变化,突破了土地占有和使用方面的限额,以土地的经营使用权转移为中心内容,鼓励土地的租借和流转。其主要目的是促使土地向有耕作能力的农户集中,扩大农地经营规模,改善农地的规模结构和经营结构,提高农地的使用效率,实现高效、稳定的农业经营。围绕这一目标,日本政府制定了一系列的政策,促进了农业经济发展和农地的有效利用,确保农民安心出租土地,促进农地流动,鼓励农民之间相互形成农地的合作利用,从制度上促进规模经营发展,取得了相当的成效。 
　　
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二、日本农地制度变迁的原因分析 
　　从日本农地制度的变迁历程来看,无论是“强制私有化”,还是走“合作社”化的路子,都是随着日本经济社会的发展而不断变革发展的,它适应了经济社会发展的内在需求,既推动了日本农业的发展,又为日本
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二、三产业发展奠定了坚实基础。 
　　1.日本农地制度的变迁是农业基础地位的必然要求。尽管随着经济社会的发展,农业产值在整个国民经济中所占的比重逐步降低,但农业的基础地位及其战略作用是其他产业不能替代的,任何时候都不能忽视农业。农业不仅关乎国家粮食安全,还是其他产业发展的基础,关系整个国民经济的发展。巩固农业基础地位不仅是确保大中城市主副食品稳定供给的需要,也是维持农业与国民经济协调发展的需要。从战后恢复经济到为了推动国民经济的快速发展,日本适时调整农业政策,逐步实现从土地零星分散、私人所有、小规模家庭经营向零星所有大规模经营的方向发展等等,无不说明了农业的基础地位和战略作用。
　　2.日本农地制度的变迁是与日本经济发展相适应的实时变化。战后日本经济的变革是以土地制度变革为突破口的。战后初期重点是实现耕者有其田,建立和巩固自耕农制度,使得农业在较短时期内实现了恢复,为国民经济的全面恢复发展奠定了坚实基础。20世纪70年代后期,由于工业经济的高速发展,农地制度的改革重点是实现所有权和使用权的分离,以促进农地集中,实现规模生产。同时,农业合作组织应运而生,并在日本农业经济发展中发挥了重要作用。 
　　3.日本农地制度的变迁是农业生产率提高的内在要求。起初,随着日本农业装备的不断改善,现代科技在日本农业中的应用,日本的农业生产率不断提高。从1960年到1997年,10公亩水稻的劳动时间从173小时下降到36.8小时。农业机械的使用在提高了劳动生产率的同时,对土地规模化也提出了新的要求。 
　　4.日本农地制度的变迁是适应农业国际化发展的需要。主要表现在日本加入WTO农业协定生效后,在面对国外廉价农产品冲击的压力下,为提高本国农产品的竞争力,势必发展大规模农业经营。日本调整农业补贴政策,一改过去对包括小规模兼业农户在内的所有农户给予补贴的做法,只对有一定规模的骨干农户和有一定规模的而且比较规范的生产合作组织进行收入直接补贴。2007年政策实施后,小规模的兼业农户面临着生存发展的危机,为土地的更大规模经营创造了条件。

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　　日本与中国农业虽然处在不同的发展水平上,但在人均土地状况、农业生产组织结构方面等有很多相似之处。如农业生产经营主体以农户为单位,分散经营,规模小,人多地少的矛盾突出等。因此,日本在农地制度变迁过程中的政策措施有许多方面是可供我们学习借鉴的。 
　　1.农地的流转应以其经营权流转为主。土地不仅是农民的生产资料更兼有社会保障功能,关系到社会稳定。日本上世纪六七十年代试图通过政府提供优惠贷款帮助农户购买土地扩大经营规模,受到挫折。这是一个很好的例证。因此,在我国农村土地集体所有的体制上,必须要保护好农民的土地承包权,这是关系到社会稳定的大事。党的十七届三中全会指出,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。 
　　2.提高农业的组织化程度。日本的农协作为农业的最广泛组织,对促进日本农业经济发展、恢复政治稳定、减少政府的社会管理成本发挥了很重要的作用。尽管日本的农协组织总量呈现下降趋势,但规模不断增大。以日本的香川县为例,原有基层农协组织45个,目前其中的43个基层农协组织已合并成一个大区域规模的农协,合并后该农协的正式社员达到69000户,非正式社员30600户,农协的农户组织率达到75%。日本农协在促进农业规模经营方面发挥了不可替代的作用。借鉴日本发展农协的成功经验,我国要引导农户由一家一户的小生产向大市场迈进,必须提高组织化程度。大力发展各类专业协会,坚持民办、民营、民管的原则,发展合作经济组织,不仅要鼓励发展专业合作经济组织,而且要重视发展为农民提供综合服务的社区性合作经济组织。只有这样,才能促进现代农业的发展。 
　　3.通过经济立法保障农业发展。日本政府根据农业发展各个时期的需要,通过经济立法把各种政策、目标和经济措施法律化。我国应在《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农业技术推广法》、《农业机械化促进法》等法律的基础上,处理好农地所有权、承包权以及经济发展与制度建设的关系,使新的土地法律制度适应不断变化的形势和经济发展的要求。 
　　4.农业现代化要兼顾保障供给、农民收入和环境保护三大目标。事实上,我国政策上确定的农业发展目标也是在不断丰富的,从20世纪80年代强调有效供给的增加,到90年代初提出的增加农民收入目标,到现在提出农业的生态功能、发展现代农业等等,也反映了这一规律。日本农业的教训是在旧基本法时期片面强调收入目标,而且收入目标的实现又是以兼业化和政府高补贴实现的,这又进一步削弱了农业的发展能力。由此可见,三者之间并不存在替代关系。日本在这方面的经验教训对我国发展现代农业有着重要的借鉴意义。 
　　5.实行最严格的农地保护制度。同日本一样,我国也是人均土地资源匮乏的国家。特别是我国正处于工业化快速发展时期,非农产业势必与农业发展形成“争地态势”,加之一些地方政府为发展经济的内在需求,也会形成对当地土地的侵蚀。目前,我国耕地已由2000年的19.24亿亩减少到18.26亿亩,随着工业化和城镇化的发展,对土地呈现刚性需求,因此守住18亿亩耕地红线的任务异常艰巨。要层层落实责任。地方各级政府主要负责人应对本行政区域内的耕地和基本农田保护面积负总责。要强化耕地占补平衡的法定责任,严格落实“耕地实行先补后占,不得跨省区市进行占补平衡”的精神。同时对“划定永久基本农田,建立保护补偿机制,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”的要求,在全国范围内划定永久基本农田,严格保护,不得占用。 
　　 
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