一
我国改革开放以来推行的历次行政改革，经常被归结为政府的自我革命。之所以如此，是因为政府同时扮演着改革主体与对象双重角色：一方面，行政改革以行政为改革对象，行政改革其实是改革行政，包括政府职能转变、机构调整、人员精简、运行机制重塑等；另一方面，行政改革方案主要出自行政之手，下级行政机关的改革方案通常都要依法报请上级行政机关批准，因此，行政改革主体主要是行政机关。这就意味着，推行行政改革无法绕过依法行政问题，针对任何一项行政改革措施，我们都可以对照依法行政要求作出合法与否的判断。
我们发现，改革开放以来推行的历次行政管理体制改革，越来越强调法制化意识，使得“改革的内涵从单一的以政府机构设置调整为主进一步扩展到法律法规、制度建设等相关领域”。当下正在全面推进的第6次行政管理体制改革更是高度重视法制化，这集中体现为将建设法治政府当作改革的一项基本要求，将推进依法行政和加强制度建设当作一项主要任务。
中共中央、国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》明确指出，深化行政管理体制改革，必须与建设社会主义民主政治和法治国家相协调；要按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力；通过改革，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化和法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。今后5年，要加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设，为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。在这个意义上，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，应当以转变职能为关键，以优化结构为重点，以依法行政为根本，以制度建设为保证，以创新方式为条件。
由此可见，在中央提出的深化行政管理体制改革的要求和作出的部署中，行政改革与依法行政二者关系是辩证统一的：行政改革不能背离依法行政，依法行政必须深化行政改革。在国务院《全面推进依法行政实施纲要》中，无论是转变政府职能、精简机构和人员，还是创新行政执法体制和机制，既是建设法治政府的重要组成部分，同时也是行政改革的主要内容。就此而言，深化行政管理体制改革的过程，同时也应当是一个加强依法行政、建设法治政府的过程，二者并不矛盾。
二
在行政改革实践中，不少地方和部门在处理依法行政与行政改革关系时，却将二者机械对立起来，认为二者是相互排斥、不可兼顾的：要推行行政改革，就不能苛求行政机关依法行政，改革难免要突破法律规定，改的往往就是束缚行政手脚的法律；要坚持和加强依法行政，就得要求行政机关职权法定、依法行使，不存在法定的改革空间。
这种片面看法似是而非。它在实践中主要表现为三种倾向： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一种倾向是容忍改革突破法律，认为行政改革可以不受不合时宜的法律的约束，允许所谓的“良性违法”，可以先改革、后修法，通过事后修改法律的方式实现改革的合法化。第二种倾向是对违法改革“零容忍”，要改革就得先修改相关法律，先修法、后改革，不允许超越于法律之外或者凌驾于法律之上搞行政改革。第三种倾向是一种折衷态度，企图通过一种错位处理的“辩证”方式来回避矛盾，认为行政改革与依法行政二者固然在具体事项和特定领域等微观层面上关系紧张，但从整体和长远角度来看，二者之间的冲突只是暂时的，总体上可以做到并行不悖。因此，只要行政改革在总体上符合依法行政的基本要求，那么依法行政原则就可以容忍行政改革在局部突破法律--就其实质而言，这种“驼鸟”策略支持的仍然是行政改革对法律的突破，认为依法行政应当对违法的行政改革宽容、容忍甚至作出妥协。
不言而喻，这三种倾向皆与通过行政改革建设法治政府的目标背道而驰，进而在两种意义上严重制约着建设服务政府目标的实现：一种是借口依法行政抵制行政改革，维护不正当的既得利益；另一种是借口行政改革损害法律权威，侵犯公众的合法权益。
正义的目标应当通过理性方式实现，正当的行政改革目标应当通过合法方式实现。那种以牺牲法律权威为代价的行政改革措施，无异于舍本逐末，与“依法治国，建设社会主义法治国家”的宪法规定背道而驰。行政改革会改变社会资源的配置和社会财富的分配，一旦脱离了法律约束，就难免会扭曲异化，背离改革初衷。中央将加强依法行政、建设法治政府当作行政改革的一个基本要求，这就旗帜鲜明地表明了一种法治化立场，即行政改革应当依法推进，不允许采取置现行有效的法律规定于不顾的改革措施。
三
依法推进行政改革，就是要求行政改革措施必须合法。不过，要求行政改革坚持法治化立场，强调的是行政改革措施的合法性，这不能被狭隘地理解为行政改革只能“华山一条道”，即先修法、后改革。相反，对于行政改革，法治化立场具有一定的包容性，具有多条合法化路径可供行政改革相机选择：
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第一，行政机关依据法定职权改革。法律为了缓解制度安排的稳定性、连续性与行政管理的灵活性、能动性之间的紧张关系，通常会赋予行政机关以一定的自我调整职能、机构和人员方面的权力，这就为行政改革预留了相当大的空间。例如，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一、四款规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”据此，省级人民政府享有批准地级市政府调整机构方案的法定职权。此种情形下的行政改革，其合法性要求主要包括两个方面：一是符合法定权限，例如下级政府机构改革方案依法只能报“上一级”政府批准；二是程序合法，例如市级政府机构方案只有报上一级政府批准、且报本级人大常委会备案才具有合法性。超越法定权限或者违反法定程序的行政改革，都属于违法行政。
第二，行政机关依据法定授权改革。行政机关作为法律实施机关，履行的主要是一种执行职能，应当职权法定、只能依法行政。不过，法律在强调职权法定的同时，有时也在法定职权之外通过单行法律、法规授予特定行政机关一定的“额外”权力，以解决法律未尽事宜。这种法定授权，既可以是法律授权，也可以是行政法规、地方性法规、甚至规章授权，它具有普遍适用的“抽象性”，从而区别于行政机关通过批复、批准、决定等方式完成的“具体性”行政授权。至于选择哪一位阶的法规范来授权，则取决于具体的授权事项。获得授权的行政机关可以据此推行一定意义上的行政改革。例如，《公务员法》第14条规定：“国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。”据此，国务院依据“增设其他职位类别”的法定授权，可以进行相应的公务员分类管理改革。法律往往综合考虑授权事项的属性与授权机关的层级两方面因素，选择合适的授权对象。例如，《公务员法》第16条规定：“公务员的职务应当对应相应的级别。公务员职务与级别的对应关系，由国务院规定。”该法第95条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一款规定：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”前者授权于国务院，后者授权于省级以上公务员主管部门。行政机关依据法定授权进行行政改革，其合法性要求包括两个方面：一是在实体上只能由获得授权的主体在法定授权权限范围内采取相应的改革措施；二是要符合法定程序要求，在法定期限内、遵循法定步骤完成批准或备案等法定手续要求。超越权限或者违反法定程序的改革措施都不合法。
第三，行政机关依据上级授权改革。不同层级的国家机关因履行公务职能的不能从而享有不同的权限。如果下级行政机关的改革要涉及上级行政机关、本级权力机关、甚至上级权力机关的权限，那就只有获得相应机关的依法授权才具有合法性。因行政改革事项的不同，行政改革需要得到不同类型和层级的上级授权。以地级市行政改革为例，授权主体可以是全国人大及其常委会、国务院、国务院工作部门、省级人大及其常委会、省级政府等。较依据法定授权改革而言，依据上级授权改革具有三个显著特点：一是授权的“具体性”，上级针对特定行政机关运用决定、批准、批复等方式授权采取特定改革措施，改革的主体、权限、事项等都是特定的。二是主要适用于试点改革，需要上级授权的改革往往属于突破现行法律、法规或规章的措施，如果未得到相应的授权就属于违法改革；如果有权机关普遍授权又会架空既有法律规定，因此有权机关就通过特别授权在局部地区开展试点改革，先行先试。三是属于“积极谋求合法化”而非“消极保证合法性”。依据法定职权或法定授权的改革措施，只要依法作出即能保证其合法性，与此不同的是，依据上级授权采取的行政改革措施，必须将积极谋求上级授权当作实现其合法化的前提。我们认为，一项依据上级授权采取的行政改革措施，只有同时满足以下要件才具有合法性：一是授权机关拥有法定的可授之权，超越权限的授权无效。二是所授之权具有可授性，不属于法定禁授之列。三是所授之权应当与试点改革措施相匹配，例如突破行政法规的试点改革应当得到国务院或者全国人大常委会的授权。四是授权应当符合法定程序。五是授权对象根据相关实体法和程序法规定行使所授之权。
第四，推广试点行政改革经验需要实现改革措施的“入法”。突破现行有效法律规定的试点行政改革，只有依靠上级授权才能获得合法性。相对于先修法、后改革而言，先试点改革、后修法的模式风险更小、更加理性。改革往往是一种试错，在行政改革之前先修改法律以清除法律“障碍”，这固然实现了改革的合法性，但这种草率匆忙的修改，无论是一旦改革不成功还得将修改的法律再改回来以“恢复原状”，还是因为“依法”改革具有不可逆性故而选择将错就错，都会严重损害法律的权威性和稳定性。相形之下，试点改革不涉及法律修改，可进可退，万一不成功行政还可以依法“恢复原状”。只有当试点改革取得成功，且改革经验需要普遍推广时，才去修改相关的法律规定，遵循法定程序将通过实践检验的行政改革措施“入法”，实现行政改革成果的法定化。不难看出，先试点改革、后修改法律规定，这是实现依法推进改革的一条重要经验，也是打开行政改革与依法行政二者关系之锁的一把金钥匙。
由此可见，行政改革措施与现行法律规定之间其实呈现出多样化的对应关系。一则，那些依据法定职权或法定授权的行政改革，主要是一个适用法律的问题，在法定框架之内采取改革措施，不会产生突破法律的问题。二则，那些依据上级授权采取的行政改革，虽然会突破法律规定，但可以通过获得有权机关的授权而解决合法性问题。
四
依法行政与行政改革二者之所以可以做到并行不悖，主要在于法律尽管通常会对改革程序作出比较刚性的规定，但其实体规定却富有弹性，往往为行政机关在政府职能配置、机构人员设定和运行机制设置等方面预留了一定的变通空间，行政机关可以在法定框架内自主决定或者通过上级授权等方式实行改革，以优化行政资源配置、提高行政绩效。对于依据法定职权或法定授权的行政改革而言，主要侧重于充分利用现有法律空间，盘活存量法律资源，积极发挥法律赋予行政的能动性；而对于依据上级授权的试点行政改革而言，则侧重于增量调整，能够通过行政改革推动法律变革，提高法律对现实需求的回应性。
这些至少表明了两点： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一点是行政改革完全可以依法推进，依法行政不但不会捆绑行政改革的手脚，反而通过改革前的法律设定、改革中的法律实施以及试点改革后的法律修改，来为行政改革提供全方位的法律保障，无法律则无行政改革。第二点是行政改革与依法行政不仅可以做到并行不悖，而且改革创新精神和行政法治建设还应当齐头并进、良性互动，通过行政改革提高法律的回应性，通过依法行政保证行政改革合乎理性，二者统一于建设服务政府与法治政府的目标之中。
本文原载于《行政管理改革》2011年第3期
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