内容提要: 重大的改革，应当先立法后改革，以法律手段来使改革从经验型改革过渡到理性、规范有序的阶段
中共十七届五中全会在2010年10月提出了要“更加重视改革顶层设计和总体规划”的理念。随后，胡锦涛在2010年中央经济工作会议上，对“顶层设计”这一概念做出了全面表述。
胡锦涛明确指出，“要抓住和解决牵动全局的主要工作、事关长远的重大问题、关系民生的紧迫任务，……加强改革顶层设计和总体规划”，重点解决“体制性障碍和深层次矛盾、全面协调推进经济、政治、文化、社会等体制创新”。
在今年的全国“两会”上，政府工作报告和“十二五”规划纲要中均强调：“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”，并强调“要更加重视改革顶层设计和总体规划”。一个工程学术语——“顶层设计”，正成为中国新的政治名词。
改革顶层设计的内涵
回顾中国改革30年的历史，邓小平的“摸着石头过河”论，可谓妇孺皆知。应当说，这也是特定历史阶段的产物。“摸着石头过河”，作为一种渐进式的改革模式，为经济发展增添了活力，增强了综合国力。这种改革模式遵循由易入难的原则，也避免了社会的震荡，其历史价值毋庸置疑。
但是，随着经济社会的不断发展和改革事业的不断深化，改革越发需要在重点领域和关键环节取得突破，改革攻坚的难度也在不断提升。包括政府职能转变、社会体制改革、经济体制深化及司法体制改革等，都到了一个关键时期。之所以强调对改革进行全面设计、规划，说到底，还是因为改革进入了“深水区”。各种深层次的矛盾纷纷显露，盘根错节地联系在一起，已经很难分清纯粹的经济问题、政治问题或是社会问题。“顶层设计”理念的提出，正是基于这样的大背景。
何谓“顶层设计”？就整个国家的改革而言，顶层就是最高层。重视“顶层设计”，就是要求加强对改革的统筹力度，就是要求把改革真正提升到制度、体制、机制建设的层面。简言之，就是要求全面设计，统筹规划。
加强改革顶层设计的必要性
“十二五”时期既是改革的历史转折期，也是改革的战略机遇期。以发展方式转变为主线推进改革，需要更大的决心和勇气，也需要制定理性务实的改革路线图。
从这几年的改革实践看，由于对改革的整体设计不足，已经使当前改革面临越来越大的风险。综观今天的改革，我们不难看到一种矛盾的现象。一方面，不少地方和部门都强调改革创新，各种各样的改革尝试似乎从未停止过；另一方面，人们似乎对改革还有诸多不满意。一些部门打着改革、创新旗号扩张权力，既得利益膨胀，已经不是个别现象。这种改革变形、改革碎片化现象，损害了改革的权威，使某些改革流于形式。在这个特定背景下，加强改革的“顶层设计”至关重要。
——转变经济发展方式需要更高层次的统筹规划。
新阶段完善社会主义市场经济体制，改变粗放型经济增长方式，抑制对资源和要素的过度需求引发的外延扩张式增长，改变地方政府以GDP为核心的发展冲动，需要把转变经济发展方式、发展低碳经济作为主要目标。
这需要高层次的统筹协调。加快政府职能转变，使之成为发展低碳经济的推动者、政策提供者和监管者。把二氧化碳排放纳入经济社会发展规划，并作为约束性指标加以考核。改革干部人事制度，建立科学的政绩评估和考核体系，理顺政府、市场、企业和社会之间的关系，发挥市场在资源配置和发展低碳经济中的基础性作用。
——收入分配制度改革需要更高层次的统筹规划。
收入分配制度改革成为全社会普遍关注的焦点问题。未来五年，加快收入分配制度改革将为撬动国内消费需求增长提供一个战略支点，为发展方式转变创造内生动力。收入分配体制改革，涉及国家、企业、居民之间利益格局的重大调整，涉及城乡、地区、行业之间利益格局的重大调整，涉及中央地方利益格局的重大调整，涵盖了经济基础、上层建筑的整体性建构。这单靠在地方和部门层面的探索很难有实质性进展。
——建立就业优先的体制机制需要更高层次的统筹规划。
中国作为一个人口大国，就业问题始终处于发展问题之首。就业问题是一个结构性的体制问题，既涉及产业结构中扶持服务业发展的问题，也涉及所有制结构的扶持民营经济发展的问题，还涉及宏观调控优先目标的考虑，涉及政府的公共就业服务等诸多方面的改革。这决定了只进行某一个领域的改革很难奏效。
——推进城乡一体化进程需要更高层次的统筹规划。
在快速城市化的进程中，如何推进2亿多农民工的市民化，是未来5年至10年不可回避的全局性重大课题。农民工市民化涉及现行城乡二元的土地制度、户籍制度和公共服务制度。以城市为农民工子女提供义务教育为例，涉及跨省区基本公共服务制度的对接。农民工子女的教育经费在流出地，但其接受教育在流入地，尽管一些发达地区做了不少探索，在跨省区协调上的问题不解决，改革局限在地方层面是难以有大的突破的。
如何加强改革顶层设计
——要重构改革的协调机制。
加强改革顶层设计，需要专门的设计机构。从领导和谋划改革的要求看，成立由中央直接领导的中央改革领导协调机构，有利于从全局上把握改革的进程：强化改革的决策机制，对每一项重要的改革做好总体部署，使改革决策机制更加统一有力；坚持统筹兼顾、综合配套，对各方面的改革实施具体、统一协调；综合把握改革的总体情况，改善改革的推进方式，把自上而下的改革与地方性改革试验有机结合起来。
——要加强改革立法，把改革纳入制度化、法治化轨道。
“十二五”推进改革，要用法律形式将改革目标上升为国家意志，明确界定改革主体、改革对象、改革责任，强化改革目标的约束性，使改革目标成为法定责任。重大的改革，应当先立法后改革，以法律手段来使改革从经验型改革过渡到理性、规范有序的阶段。
——要建立改革进程的评估机制。
一是建立完善的改革评估指标体系。改革评估指标应包括经济体制、社会体制、政治体制和文化体制四位一体的改革进展。二是建立改革的反馈机制。对改革过程中暴露的矛盾和问题，充分听取各方面意见，组织专家评估。三是建立多元参与的评估体系，将社会评估组织和专家等纳入评估主体范围，充分发挥和整合不同评估主体的优势，形成相互联系又相互制约的多元参与的评价体系。
——要营造有利于改革的社会环境和舆论环境。
“十二五”改革需要良好的社会氛围。加强改革的舆论宣传，及时向公众解答改革进程中的疑惑，加强对改革的正面引导；让各项改革涉及的利益相关者了解改革、理解改革，让多数人在不断分享改革成果的同时，参与改革，支持改革。
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