以董必武“党政分开”考量“县委书记高配”问题

时间：2024-04-26 09:55:18 5A范文网浏览：论文范文我要投稿

　　摘要：董必武对于依法治国必须坚持党的领导、党与政权机关的相对独立、党对政权机关进行正确领导等经典的宏观论断可以成为对当前“县委书记高配热潮”这一相对微观问题进行分析、评价与完善的路径。由于这一模式在法律依据、逻辑进路、预期结果三个方面都存在大量的违反党政分开原则的因素，因此，在董必武相关思想的指导下，通过党内监督和党外民主监督并用的方式，将会对缓解“高配困境”的实践产生重要的纠偏作用。

　　关键词：董必武法学思想；党政分开；微观实践；县委书记高配

　　董必武先生是新中国社会主义法制的主要奠基人之一，其深邃的法学思想不仅在当时看来具有极强的科学性和前瞻性，即使在今天，也对许多法制建设实践（尤其是微观实践）具有重要的指导价值。

　　近年来，法学界对于董必武法学思想的研究不论在广度上还是深度上都达到了前所未有的高度，呈现一片“繁荣”。但是笔者认为在如下三个方面仍然不尽如人意：首先，相关成果的研究进路趋同。纵观坊间大量的研究董必武法学思想论文，其进路大多相仿，均是按照“董必武法学思想归纳——评析——对实践的指导意义”的三段论式的逻辑展开。虽然这种思路本身并无不妥，但是当绝大多数研究都以此为思考蓝本时，大量的重复研究也就在所难免。其次，相关成果的内容过于空泛。由于董必武法学思想的现实依据多为宏观的法治问题，如人民民主法制、依法办事、党对政府工作的正确领导等，因此对其思想的研究似乎也就停留在了宏观的层面上，至多与当下最新的立法思想、政策精神相结合来“新瓶装旧酒”，不仅恍如“空中楼阁”，且对具体法治问题的关注实在有限。事实上，董必武法学思想的宏观性是由当时新中国刚建立、基本法律框架的构建和法制工作指导思想在社会主义法制建设过程中的重要地位所决定的，具有强烈的时代性特征，并不能成为我们进行宏观研究而忽略微观探讨的理由。最后，相关研究成果对实践的指导价值有限。目前对于董必武法学思想的研究，热衷于通过建立某种理论耦合媒介将当时的正确思想引用至今天。这种进路本无可厚非，但问题在于所谓的“理论耦合媒介”大多选择以最新的立法和政策为端口，亦即通过探讨当前制度理念与董必武法学思想的继承（或曰“耦合”）作为论点，这无异于将宏观的思想与宏观的的制度连结了起来。虽然具有一定的合理性，但同时也严重削弱了董必武法学思想对微观法治问题解决的应然指导价值。林来梵教授的一段论述或许可以成为说明这种现象在我国当前法学研究中普遍存在的现状的生动注脚：“中国学者推出的研究课题往往非常之大，……偏向于追求宏观的研究，……往往在一个‘庞然大物’的课题上天马行空，……容易流于泛泛之谈。”①

　　由此，笔者试图以当前热议的“县委书记高配”为例，探讨将董必武有关党政关系的思想引入微观分析的可能性，探求其应然的实践指导价值。

　　一、董必武“党政分开”思想的基本内涵

　　董必武先生对于“党政分开”问题有着丰富的思考，大致可从如下五个方面进行浅窥：

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第一，依法治国必须坚持党的领导，这是党政分开的基本前提。党政分开不是绝对意义上的分开，而是要在坚持“党”对“政”的正确领导的基础上在领导方式的层面予以相对分开。董必武指出：“党组织要领导国家机关工作，这是不可动摇的原则。”①并进一步指出：“中国共产党……成为政权机关的领导党，是由于亿万人民对它的信任。”②中国共产党是中国革命事业和社会主义建设事业的领导核心，因此在建设社会主义法治国家的过程中，必须坚持中国共产党的领导。“但是党的领导总是通过一定的方式和形式体现出来，把党的领导与依法办事结合起来，用法律手段实现党的领导，保证党的领导，才能促进社会主义法制事业的进步。”③

　　第二，党政分开的思想源流。由于我国无产阶级革命对苏联思想的极大借鉴，因此党政分开的思想可分别从苏联领导人的相关论述和我国领导人（主要是毛泽东）的相关论述中溯源。一方面，列宁、斯大林对于党政分开思想进行了初步的论述。如列宁指出：“党的全部工作……同时通过不分职业而把劳动群众团结在一起的苏维埃来进行的”④，并且“必须通过苏维埃机关来实现”⑤。也就是说，党对全部工作的领导应是通过苏维埃间接实现，而非直接的“越俎代庖”。斯大林对这一观点作了肯定与延伸，他指出：“党掌握政权，党领导国家，然而不能把这一点了解为党是越过国家政权，不要国家政权而实现着无产阶级专政的，不能了解为党是越过苏维埃，不通过苏维埃而管理国家的。这还不是说，可以把党和苏维埃，把党和国家政权等同起来。党是政权的核心。但它和国家政权不是而且不能是一个东西。”⑥另一方面，毛泽东也对党政分开有过明确的论断：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为了图省便，党在那里直接做了，把行政机关搁置在一边，……党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”⑦

　　第三，党与政权机关的相对独立。基于以上的观点，董必武提出了党与政权机关相对独立的思想。他指出：“党领导着国家政权。但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看做一个东西。……党领导着国家政权，但它并不直接向国家机关发号施令。……党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能。”⑧从而首次正式将党政分开的思想引入到新中国法制建设的实践中来。

　　第四，党对政权机关的正确领导方式。既然不能以党代政，那么党对政权机关的领导有应当通过何种方式体现出来呢？董必武对此也做了明确的回答：“一、对政权机关工作的性质和方向应给予确定的指示；刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督；三、挑选和提拔忠诚而有能力的干部（党与非党的）到政权机关中去工作。”⑨第三点和第四点，实际上是董必武对党对政府机关提出了“实质上全面领导，方式上间接领导”的综合性概括，是为董必武党政分开思想的核心内容。

　　第五，对于微观事项的观照——党不要轻易调动担任政府工作的党员干部。董必武指出：“党一经选定干部担任政府工作以后，便不要轻易去调动他们。……政府既是一部机器，那就不是人人都会运用它，特别是在初建立政权的时候是这样。一个人刚刚把工作头绪摸清又被调动了，这对他个人是个损失，对工作尤其是损失。……党当然有权调动它的党员，但党员既在政府中工作，属于另一工作系统，要调动他，不仅是简单对他个人发命令，而是应当经过它所隶属的系统，即要经过政府负责人的同意。”⑩

　　第六，关于党员守法的相关论述。董必武指出：“党必须注重法制思想教育，使党员同志知道法和党纪同样是必须遵守的，不可违反的”，“假如我们自己不遵守宪法和法律，怎样能领导人民群众来守法呢？”⑾事实上，董必武对于党员违法的问题深恶痛绝，甚至曾经提出党员犯法除了受到党纪制裁外，还应当比群众犯法加重治罪的观点，“因为群众犯法有可能是出于无知，而我们党员是群众中的觉悟分子，觉悟分子犯罪是绝不能宽恕的，实应当加重处罚的。”虽然从现代的眼光来看，这种早期观点本身可能就暗含了某种不适于法治精神的因素，但是董老对于党员守法的重要性的重视程度则可见一斑。

　　董必武党政分开的思想并不是一个孤立的思想体系，而是同他加强人民民主法制建设、依法办事等其他重要思想相互关联的，其对于构建当代党同政府之间的关系提供了科学的指导。正如薄一波在评价这一思想时所指出的：“八大展示的探索成果，在经济领域以外，要算董必武同志关于法制建设的观点最为重要……他明确地提出了党政职能分开的原则。”⑿那么，党政分开的思想对于解决当前我们所面临的问题（尤其是微观的法制问题）又有何实践价值呢？笔者谨以最近坊间热议的“县委书记高配”为例进行浅析。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、“县委书记高配”的源起及其困境

　　董必武历来重视县乡政权的建设，并认为“县级建政是关键”⒀。而目前兴起的“县委书记高配”（以下简称“高配”）之风又恰恰是近年来县级建政方面的重要试点模式之一。那么，“高配”的源流和特征是什么？从董必武法学思想（尤其是党政分开）的视角又如何看待这种全新的制度尝试呢？

　　（一）“县委书记高配”的源起

　　早在2005年，广东省将部分县委书记的行政级别提至副厅级，当时主要出于解决“扩权强县后县委书记的行政级别与实际工作不对等”的矛盾。到了2009年，“县委书记高配”（下文简称“高配”）的风潮在全国范围内逐渐兴起。特别是湖南省将19为县委书记提升为副厅级的做法更是在网络上引发了热议。无独有偶，四川、江苏、广西、浙江、吉林等省（区）也纷纷加入了“高配”的行列，海南省更是把昌江县委书记提至正厅级。一时间，“高配”的热潮在全国范围内迅速兴起。各地对于“高配”的具体操作主要包括五种方式：①将县委书记提拔为副厅级，如广东、海南等；②由县委书记兼任副市长，如四川、江苏、湖南等；③将县委书记提至正厅级，以海南省昌江黎族自治县为典型；④由县委书记兼任地市级市委常委，如浙江、江苏、广西、吉林等；⑤将县委书记任命为省委委员或候补委员，如江苏昆山等。总的来说，绝大多数地方的“高配”都采取将县委书记的行政级别提升至副厅的做法。

　　除了将行政级别定位副厅级之外，这次县委书记“高配”的热潮主要有两大特征。免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，升级而不升职。按照我国领导干部的任命传统，行政级别一般与行政职务相对应，亦即副厅级的领导干部一般应在省直厅局或其他机关担任副职领导职务。然而这次县委书记“高配”却采取了“原地提拔”的方式，即虽然将县委书记的行政级别跨越式提升，但是仍将他们放在县委书记的职位上，从而打破了行政级别与行政职务严格对应的坚冰。第二，升级而不扩权。由于行政级别与行政职务、行政职务与行政职权之间的分别对应关系，传统认识上行政级别的提升必将导致行政职权的扩大。然而这次“高配”却显例外，用被“高配”的某县委书记的话说：“我这个县委书记的权力没有任何变化，管的事情还是以前的事情，既没有增加审批权，也没有增加管理权。”需要注意的是，虽然“高配”模式本身的合理性存疑，但必须承认的是“升级而不升职”的做法实际上与董必武先生“要充实政府人员而不轻易调动他们”⒁的思想具有内在一致性，值得部分肯定。

　　（二）“县委书记高配”之困

　　虽然根据试行“高配”的地方政府及部分学者的分析，“高配”或许确实对推动扩权强县与省管县的改革、稳定本县政策的持续性和长期性、缓解“行政级别与实际工作不对应”的尴尬局面、提高县委书记使命感、责任感乃至工作的积极性等方面具有一定的积极意义，然而从董必武党政分开的思想的角度进行微观分析，就会发现这种试点其实是值得商榷的。

　　首先，“高配”的法律依据具有“党政不分”的瑕疵。随着2005年《公务员法》的颁行，县委书记被纳入到公务员管理序列中来，《公务员法》第2条对公务员的概念作了如下规定：“本法所称的公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”亦即，将县委书记纳入公务员序列，是“高配”的法律前提。正是在这个基础上，“高配”的两项重要内涵才找到了直接的法律依据；第19条第二款规定：“公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。公务员在同一职务上，可按照国家规定晋升级别。”这是“原地提拔”的直接依据；第43条第二款规定：“公务员晋升职务，应当逐级晋升。特别优秀的或者工作特殊需要的，可以按照规定破格或者越一级晋升职务。”这是将县委书记由正处级提至副厅级的直接依据。对比1993年颁行的《国家公务员暂行条例》，《公务员法》对公务员的定义实际上暗含着党政不分的风险。《国家公务员暂行条例》第3条规定：“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”即将公务员的范围严格限定在国家行政机关的组织序列之内，排除了县委书记作为公务员在法律上的可能。而《公务员法》却对“国家行政机关”这一重要概念的限定作了模糊化的处理，将县委书记纳入公务员序列，实际上犯了董必武所谓的“把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来”⒂的原则性错误，相对于《国家公务员暂行条例》而言是一种立法上的倒退。

　　其次，“高配”的逻辑进路面临党政不分的诘难。这可从如下两个方面进行浅析。免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，以提高县委书记（而不是县长）的行政级别作为推动扩权强县以及省管县改革的方式，是以党政混同县政的尝试。一方面，重视县委书记与重视该县委书记所在的县之间并不能盲目划等号。县委是一级党委组织，县政府是一级政府机构，县政改革的关键在于县政府而非县委。舍县长而“高配”县委书记，其潜在逻辑是将县政改革寄望于党的组织而非行政机关，具有以党代政之嫌。另一方面，“高配”对于省管县、扩权强县改革的现实助推作用并不如预期的那般显著。一般认为，省管县和扩权强县改革的重要环节在于如何使县级政区摆脱对其实行代管职责的地级政区的压制和束缚，从而充分发挥县域经济的积极性。然而“高配”改革除了将县委书记的行政级别提升至副厅级（且不说升级后的县委书记仍然低于地级政区领导的行政级别）外，并未将其他县级领导乃至整个县的行政级别予以提高，这就体现了试图以提高县党委首长的级别（而非“党委首长扩权”）而解决全县行政扩权问题的进路，是以党政混同县政。第二，以提高行政级别的方式来激励党员干部的工作积极性，是混淆党政的举措。县委书记属于党的组织序列，对于其工作积极性的提高应当采取党内的方式实现。而“高配”改革却将提高行政级别——这一激发公务员工作积极性的方式用以激励党员，明显模糊了党组织与行政机关之间的界限，似乎将党与国家机关等同视之，这是董必武党政分开思想所明确反对的一种倾向。

　　最后，“高配”的预期结果存在“党政不分”的风险，这主要体现在与县党委有关的三对关系的扭曲上。免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，“高配”可能导致县党委与县政府的关系扭曲。按照董必武的观点，县党委对于现政府工作的领导途径主要是对后者工作的性质和方向给予指示、督促县政府实施县党委的政策以及将合适的干部充实到县政府中⒃，总的来说体现为一种间接领导的方式。然而，“高配”却使得县委书记的级别（副厅级）高于本县其他领导干部（正处级），加剧了县委书记直接以“上级对下级发布命令”的方式包办县政府工作的风险，具有使党政取代县政的趋势进一步恶化的可能。第二，“高配”可能导致党员干部与行政干部之间关系的扭曲。“高配”的原始动因是激发县委书记的工作积极性，缓解“扩权强县后县委书记的行政级别与实际工作不对等”的矛盾，然而以县长为代表的公务员却在面临类似困境的同时未能享受到“高配”方式的激励，这无疑会使得党员干部与行政干部之间在某种程度上产生紧张关系，影响党政工作的协调、统一与发展。第三，“高配”可能导致县党委与群众关系的扭曲。从应然的关系上来说，县党委应当及时洞察并反映本县群众的需求，进而督促行政机关在工作中作出改进，更重要的是，作为本县广大人民利益的代表，县党委也应当接受全县群众的监督。但是“高配”后的县委书记处于“上级监督太远”（各省、区所辖县数目众多、有的县离省城太远导致省里的监督鞭长莫及等因素使然）、同级监督太软（行政级别落差使然）的状态，其在决策上偏离群众意志的可能性大为增高，而在目前民意表达、信访等体制不健全的情况下，又势必最终造成“群众监督太难”局面的恶化。

　　三、以董必武“党政分开思想”予以考量：强化监督的视角

　　从目前的趋势看来，虽然“高配”的现实效果远低于预期且存在较为严重的关于违背党政分开原则的诘问，然而由于现行法律对其适用空间的充分供给以及相关党内政策的大力推动，“高配”现象仍会在一段相当的时期内继续存在并扩大化。因此，更为切实有效的进路不在于如何中止“高配”模式的推进，而是在于如何尽可能地将其附带风险降到最低。从这个意义上来说，提高对“高配”后的县委书记乃至县党委的监督无疑是最有效的切入点。

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第一，就党内监督而言，应当在党内出台详细的、具有较强操作性的相关文件，对这类问题的监督事项作出明确的规定。2009年3月，中共中央下发了《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》，首次为“高配”提供了直接的党内政策依据；2009年5月18日，中组部召开加强县委书记队伍建设座谈会，部署贯彻落实中央《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》，中共中央政治局委员、中组部部长李源潮也指出，要把加强县委书记队伍建设作为全国干部工作的一项战略重点工程来抓，努力提高县委书记的素质和能力，为推动科学发展、实现党和国家长治久安打牢干部基础。这两点是党内推动“高配”试点的直接动力源。然而不论是文件还是讲话，都没有对高配后的县委书记的党内监督工作给予充分的涉及。就董必武法学思想来看，一方面极力强调依法办事的重大意义⒄，另一方面又极为看重党员在守法问题上的巨大影响⒅。由此，对党员实施有效监督实为董必武法学思想的题中之义。正如江泽民在《建党八十周年大会讲话》中所引申的：“要通过加强党内监督、法律监督、群众监督，建立健全依法行使权力的制约机制和监督机制，保证他们正确运用手中的权力。”也就是说，必须根据“治国必先治党，治党必须从严”的要求，加强对党员干部的严格监督，进一步巩固社会主义现代化建设大业提供法制保障。⒆而就监督“高配”后的县委书记而言，最为有效的方式无无疑是在党内尽快建立与“高配”改革相适应的科学、严谨的评价与监督机制。值得一提的是，党内的监督更适用于上级监督的范畴，以此缓解“上级监督太远”的尴尬。

　　第二，加强党外民主监督（主要是群众监督）是对“高配”进行纠偏的另一重要视角。董必武认为，防止权力滥用，应当“提倡与支持人民群众对国家工作人员的批评与监督”。⒇易言之，执政党掌握国家权力和国家政权机关的运行，必须要由人民对国家权力的制约和监督。这一思想对于不断完善有效的法律监督机制，进而不断提高党依法执政的能力和执政水平，具有现实的指导意义。【21】这也可以视为董必武对于加强党外监督的直接思想表述。值得一提的是，就监督“高配”后的县委书记而言，同党内监督相比，党外民主监督更适用于群众监督的范畴，以此缓解“群众监督太难”的窘境。宪法第41条明确规定了我国公民享有对任何国家机关和国家工作人员进行批评、建议、申诉、控告、检举的权利，既然《公务员法》已经把党的干部正式纳入了公务员序列，那么广大人民群众就可以依据宪法的规定享有通过列举的数种方式对“高配”后的县委书记进行监督的权利。就数种党外监督方式看来，信访尤其被董必武所青睐。早在1955年，董必武就从审判监督的角度论述了信访的重要性：“我们处理来信和接待来访工作，是联系群众、实行审判监督的一项重要工作。” 【22】并进一步指出改善信访工作的两个方面：①及时正确地处理申诉。通过来信来访，群众可以表达自己的意见或建议，对有关进行有效监督。②从领导思想上重视信访工作。必须在领导思想上对这项工作的重要意义给予充分的认识，在干部配备和检查监督上给予应有的重视，否则，就会使这项工作处于被动应付的局面，而且出现“推事主义”的作风和积压来信的现象。【23】由于性质上的内在一致性，董必武通过信访对审判工作的监督思想完全可以化用到对“高配”县委书记的群众监督中来。当然，要切实实现这种原本就举步维艰的群众监督方式，不论在理念、内部规则还是法律制度上，都还有相当长的一段路要走。

　　第三，不得不指出的是——实事求是地说——董必武相关思想并没能对如何缓解高配县委书记后“同级监督太软”的问题给出明确的纠偏性指导。很大程度上这并不是由于董必武法学思想本身的局限性使然，而是一种由“高配”模式诞生伊始就在本质上违背了党政分开原则而引致的无法规避的风险。既然违背了董必武的论断，我们也就不能因为在董老的思想体系中找到能够完全适用的解决方案而求全责备。

　　注释：

　　① 董必武：《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第344页。

　　②《董必武选集》编辑组：《董必武选集》，人民出版社1985年版，第307页。

　　③ 余澜：《试析董必武法制思想的基本核心》，载《湖北成人教育学院学报》2003年第3期，第21页。

　　④列宁：《列宁选集》第2版第4卷，人民出版社1972年，第203-204页。

　　⑤ 列宁：《列宁选集》第2版第4卷，人民出版社1972年，第403-404页。

　　⑥ 斯大林：《斯大林选集》（上卷），人民出版社1979年版，第417-418页。

　　⑦ 毛泽东：《井冈山的斗争》，见《毛泽东选集》（四卷合订本），人民出版社1964年版，第72页。

　　⑧《董必武选集》编辑组：《董必武选集》，人民出版社1985年版，第307-308页。

　　⑨《董必武选集》编辑组：《董必武选集》，人民出版社1985年版，第309页。

　　⑩ 董必武：《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第5页。

　　⑾《董必武选集》编辑组：《董必武选集》，人民出版社1985年版，第342页。