改革开放以来法院体制的分权与集权

　　关键词: 司法能力/机构设置/人事管理/经费保障

　　内容提要: 改革开放以来，中国法院经历了先高度分权、后轻度集权的变迁历程。改革初期，中央下放了司法机构设置权、人事编制权、经费保障责任和部分死刑复核权，国家司法能力严重分散。司法分权造成了严重的司法保护主义，法院又开始了集权化改革。部门法院、企业法院逐渐纳入国家司法体系；地方自定政法专项编制的权力被取消，上级法院的人事管理权加大；基层法院经费保障机制和中央政法专款补助制度初步建立；死刑复核权彻底收归最高法院；上级法院的机构监管权进一步加强。

　　司法能力是国家最基础、最重要的能力之一。法院被认为是国家司法能力的天然载体。从西方国家司法能力建设的历程来看，司法能力建设的重心在于机构设置、人事管理、财务经费管理和司法权力运行方式。这是因为：机构是司法能力的载体；法官是司法能力的主体，法官人事管理直接决定着司法能力水平的高低；法官工作需要财务经费的保障，经费的保障程度也直接影响着司法能力的运行情况；司法权力的运行需要遵循自己独特的方式，不然就不能充分发挥其独特作用。自2004年以来，“司法能力建设”逐渐成为我国理论界和实务界讨论的热门话题。但是，目前我国对于司法能力建设的学术探讨，主要聚焦于审判能力、调解能力、执行能力等业务能力，对我国司法能力建设其他部分的建设研究相对不足。本文将从这些角度入手，揭示改革以来我国司法能力建设的变迁轨迹。

　　一、司法能力的高度分散──法院的分权

　　我国法院体制的传统，可以追溯至陕甘宁边区时期。当时，司法机关是隶属于各级政府的职能部门，法院服从党的一元化领导。法院与党政机构的这种关系，在建国以后延续下来，存在至今。法院体制随着党政体制的变动而变动。改革开放以来，我国采取了中央党政与地方党政之间“分权”的体制。受这股大潮的影响，我国的司法能力建设也呈现出高度分散的现象。

　　（一）司法机构设置权下放

　　改革以来，交通部、铁道部、林业部等部门，以及油田、农垦、矿务企业、新疆生产建设兵团也被授权组建了自己的法院。这些法院有：1．海事法院。1984年5月，最高人民法院和交通部联合发布了《关于设立海事法院的通知》，授权有关交通部门组建上海、天津、青岛、大连、广州和武汉海事法院。同年6月1日起，各海事法院宣告成立。2．铁路运输法院。1982年，铁道部自上而下建立了三级铁路运输法院，同年5月1日起正式办案，主要受理铁路运输系统公安机关负责侦破的刑事案件，以及与铁路运输有关的民事案件、经济案件、涉外案件等，同时对铁路所属的工厂、企业、专属的铁路居民生活区、铁路院校等发生的所有类型案件有管辖权。3．油田法院。1979年10月，“胜利油田中级人民法院”和“胜利油田人民法院”成立；1984年8月，“辽河油田中级人民法院”及“辽河油田人民法院”两级法院正式成立。4．森林法院。根据1980年林业部、司法部、公安部和最高人民检察院联合发布的《关于在重点林区建立与健全林业公安、检察、法院组织机构的通知》，黑龙江、吉林、甘肃、湖北等省先后颁布了相应的文件，在本省建立了森林中级法院或森林法院。5．黑龙江农垦法院。1982年，根据《黑龙江省五届人大常委会关于在林区、农垦区建立人民法院和人民检察院的决定》，黑龙江农垦机构组建了两级农垦法院系统，负责审理、执行垦区内的民事、刑事、行政等各类案件。6．新疆生产建设兵团法院。该法院前身是上个世纪五十年代成立的新疆军区生产建设兵团军事法院，1975年随新疆生产建设兵团的撤销而撤销，1984年恢复重建。兵团法院系统有三级机构：新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院，10个农业师分设的中级人民法院，农牧团场较集中的25个垦区分设的基层人民法院。7．矿区法院。这类法院由矿务局或有关矿企组建，甘肃、青海、山西、内蒙古等地矿区设有此类法院。以上所有这些“部门法院”、“企业法院”的特征是：其工作人员纳入所属部门编制，不纳入国家政法专项编制；经费由所属部门拨给；其司法管辖区域可能会跨越地方行政区域，管辖的案件涉及辖区内的刑事、民事、行政等各类所有案件，在业务上接受上级地方法院和最高人民法院的监督与指导。

　　（二）人事管理权和编制权下放

　　建国以来，由于法院被视为同级政府的一个职能部门，各级法院干部也由同级党委管理。1983年中央规定：法院的干部管理实行双重领导，以地方为主的办法；地方各级人民法院的干部管理实行双重领导、以地方党委为主的办法。1984年1月，最高人民法院发布《中共最高人民法院党组关于各级人民法院党组协助党委管理法院干部的办法》，明确规定了各级法院干部管理的具体措施和管理程序。根据该办法，高级人民法院院长由省、市、自治区党委和最高人民法院党组协助中央管理；其任免经由省、市、自治区党委与最高人民法院协商后，报中央审批。高级法院的副院长则由最高人民法院党组协同省、市、自治区党委管理；其任免由省、市、自治区党委与最高人民法院党组充分协商后审批。中央对法院干部的管理，停留在高级法院这一级。中级法院、基层法院的干部则基本上交由地方管理。

　　除了人事管理权下放以外，人员编制权力也在1992年以后下放。1982年，中央建立了政法专项编制制度，由中央统一核定管理。这种过于集中的管理体制，一定程度上致使地方政法干部的数量满足不了社会治理的实际需求。1992年7月，中共中央政治局会议通过了《中共中央关于加强政法工作，更好地为改革开放和经济建设服务的意见》，提出：“根据任务发展的需要，逐步给政法部门增加一些编制。经济发达地区和其他有条件的地区，还可以由省、市、自治区采取适当措施，解决政法部门警力不足的问题”。从此，地方自定政法专项编制出现了，地方党委可以根据本地区的人口数量及财政状况等因素，确定其属地法院的干部编制。

　　（三）经费保障责任下移

　　在计划经济时代，我国的财政体制实行的是中央政府统收统支的集中管理体制，法院经费基本由中央财政供给。1980年以后，我国逐渐推行了“分灶吃饭”式的财政体制，各级政府的经费由各级政府自己解决。1994年的分税制改革延续了这一财政体制。在这种“分灶吃饭”的财政体制的大背景下，各级法院的经费由各级政府保障；最高人民法院的经费最初由国务院机关事务管理局管理，1986年以后改由财政部直拨；改革以后建立起来的铁路运输法院、油田法院、林区法院、矿区法院、农垦法院的经费则由其相应主管单位保障。在全国法院的经费开支中，地方法院经费所占的比重最大。目前已公开的、较为完整的法院财务数据，只有2002年这一个年份的。在该年度，全国法院经费总支出为181.9亿元；其中，根据《2002年地方财政统计资料》的统计，地方法院财政总支出达178.8562亿元！由此可见，地方政府承担了法院经费保障的绝大部分责任。

　　（四）部分死刑案件核准权下放

　　新中国建立初期，死刑复核制度即已建立，以保证死刑案件的办案质量、严格控制死刑适用。1976年以后，死刑核准权由最高人民法院行使。改革开放之初，社会治安形势严峻，重大恶性犯罪频繁发生，“正处于重建初期的最高人民法院无力承担全部死刑案件的复核工作”[1]。鉴于这种情况，1979年11月，五届全国人大常委会第13次会议决定：在1980年内，对现行的杀人、强奸、抢劫、放火等严重危害社会治安的现行刑事犯罪分子判处死刑案件的核准权，由最高人民法院授权给省、自治区、直辖市高级人民法院核准。1981年，全国人大常委会通过了《关于死刑案件核准问题的决定》，将下放期限延长至1983年。1983年，全国人大常委会将《人民法院组织法》第13条修改为：“死刑案件除由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准。杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权，最高人民法院在必要的时候，得授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使。”9月，最高人民法院随之发布《关于授权高级人民法院核准部分死刑案件的通知》，最高法院和省级高院、解放军军事法院共享死刑核准权的制度正式形成。由于毒品犯罪的迅猛发展，最高人民法院于1991年、1993年、1996年、1997年发布授权通知，分别授权云南、广东、广西、四川、甘肃和贵州等六个省、自治区的高级法院，对部分毒品犯罪死刑案件行使核准权。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、维护国家法制一统──法院的集权改革

　　改革初期法院的分权，使得全国法院除了最高人民法院以外，其他法院都成了“地方的法院”、“部门的法院”、“企业的法院”。这种分权格局，一方面造成了某些地方法院、部门法院和企业法院司法能力建设的严重不足，另一方面更是产生了严重的“司法保护主义”，某些地方法院、部门法院、企业法院成了保护本地区、本部门、本企业利益的工具，破坏了法律适用的全国统一。上个世纪九十年代以来，法院的集权化改革开始出现，二十世纪以后继续深入发展。法院的集权化改革并非由最高人民法院单独推动，而是由中共中央、国务院、中央政法委、中央组织部、财政部、司法部等中央机关整体推动。集权改革的表现，除了上级法院加大对下级法院的审判业务领导以外，还表现在部门法院改革、人事管理改革、经费体制改革、死刑复核制改革和机构改革等五大方面。

　　（一）部门法院收归国家司法体系

　　在法院的集权化改革浪潮中，部门法院是首当其冲的改革对象。1995年，胜利油田中级法院、胜利油田法院和胜利油田河口法院被依法撤销，改建为东营市中级法院、东营区法院和河口区法院。1999年，最高人民法院、中央编办、交通部、财政部联合发布了《关于理顺大连等6个海事法院管理体制若干问题的意见》，规定大连、天津、青岛、上海、广州、武汉等地的海事法院与交通部系统彻底脱钩，完全移交给其所在省或直辖市管理；海事法院自此全部纳入了国家司法体系。2004年3月，国务院办公厅发布了《关于中央企业分离办社会职能试点工作有关问题的通知》，正式终结了“油田办法院”的历史。2009年5月，辽河油田中级法院和辽河油田法院正式转制为辽河中级人民法院和辽河人民法院，其隶属关系由中石油旗下的辽河油田划归辽宁省。2005年1月，国务院办公厅发布了《关于第二批中央企业分离办社会职能工作有关问题的通知》，规定：从2005年1月1日起，将中国核工业集团公司、中国农垦(集团)总公司等74家中央企业所属的全日制普通中小学和公安、检察、法院等职能单位，一次性全部分离并按属地原则移交所在地(市)或县级人民政府管理。该通知发布后，部分矿区法院的转制工作目前正在进行中。

　　2004年12月，《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》提出，要改革现行铁路、交通、民航等部门、企业管理公检法的体制，纳入国家司法管理体系。铁路运输法院的转制改革已被纳入规划进程。2007年3月，中央编办发布了《关于为森林公安和林业法检机构核定政法专项编制等事项的通知》，要求“理顺林业法检管理体制，将林业法院、检察院机构从原所属林业部门或企业中分离出来，纳入国家司法管理体系，由地方法院和检察院管理”。具体移交工作由最高人民法院、国家林业局会同有关地方党委、政府组织实施。林业法院的转制也已成为定局。至此，除了军事法院、新疆生产兵团法院和黑龙江农垦法院以外，几乎所有的“部门法院”和“企业法院”都已纳入司法改革的规划之中。

　　（二）人事管理权力上收

　　人事管理权是最重要的权力之一，包括编制权、任免权、调配权、考核权、监督权等等。在法院的集权化改革中，除了直接任免法院领导干部的权力以外，其他权力，如编制权、考核权、监督权等等几乎都在一定程度上有所上收。1999年，《中共中央关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》规定：“地方党委决定任免政法部门的领导干部，要征得上一级政法部门党组（党委）同意”；2006年，《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》也规定：“加大上级人民法院、人民检察院党组协管干部工作的力度”，这些重要文件，均在原则上提出要加大上级法院的人事管理权。

　　2006年9月17日，中央编委在下发的《关于为江西省下达行政编制的通知》中，提出了“七个不得”，明确要求：“政法专项编制下达后，原地方自定的用于政法机关的编制一律核销，不得继续使用。今后，不得再自定编制用于政法机关”。从2007年开始，地方自定政法编制的权力因此被取消。此外，最高人民法院直接制定或联合制定了《法官法》、《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》、《人民法院司法警察暂行条例》、《人民法院书记员管理办法（试行）》、《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》、《关于人民陪审员管理办法（试行）》、《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》、《人民法院审判纪律处分办法（试行）》和《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定（试行）》等规范性文件，以间接的方式在制度规范层面上强化了法院的人事管理工作。

　　（三）增加经费补助、建立经费保障机制

　　地方法院经费不足，一直是妨碍我国司法能力建设的主要问题。1999年，《中共中央关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》开始要求“从根本上解决政法部门经费保障问题”。自2000年以来，中央财政对法院系统提供了110亿元的专项补助[2]。2004年，《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》出台，明确提出：建立和完善政法机关经费保障制度。2005年1月，财政部、最高人民法院联合发布了《关于制定基层人民法院公用经费保障标准的意见》，各省、直辖市、自治区随即根据这一意见，建立了本地区基层人民法院的经费保障机制。2007年4月1日开始实施的《诉讼费用交纳办法》，大幅减少了收费项目，降低了收费标准。地方法院的诉讼费收入因此大幅度减少。自2007年开始，中央财政每年安排一定数额的专项资金，专门用于补助因诉讼收费制度改革给地方法院带来的经费困难，帮助地方建立人民法院经费保障长效机制。中央政法补助专款制度由此建立。2007年，中央财政确定了30亿元的法院办案补助专款；2008年，中央财政安排补助法院办案经费40亿元。同时，省级财政也需要安排相关专项资金予以补助。

　　（四）收回死刑复核权

　　死刑案件核准权一定程度的下放，使得死刑二审与核准可能都在高级法院，死刑案件缺少实质性的监督，并且各地的死刑适用标准不统一，死刑案件的质量难以得到切实保证。2003年7月，最高人民法院向中央司法体制改革领导小组报送《关于推进司法体制改革的建议》，提出“死刑案件核准权由最高人民法院统一行使”。2004年12月，《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》第1条规定：“改革目前授权高级人民法院行使部分死刑案件核准权的做法，将死刑案件核准权统一收归最高人民法院行使”。2005年5月13日，最高人民法院党组向中央提出《关于统一行使死刑核准权问题的报告》，5月19日，中央政治局常委会议一致同意了该报告[3]。2006年10月，十届全国人大常委会第24次会议修改了《人民法院组织法》第13条，决定从2007年1月1日起，死刑均报请最高人民法院核准。2006年12月28日，最高人民法院公布《关于统一行使死刑案件核准权有关问题的决定》，宣布废除自1980年以来发布的八个授权高级人民法院核准部分死刑案件的通知，各高级人民法院和解放军军事法院判处和裁定的死刑案件，均报请最高人民法院核准。至此，死刑复核权彻底收归最高人民法院。

　　（五）加强机构纵向管理

　　按照法律规定，上下级法院之间的关系，只限于审判业务的监督与被监督关系。但是，在现实中，机构改革和监管也成为上级法院与下级法院之间关系的重要内容。在上级法院、尤其是最高人民法院的领导和推动下，下级法院开始了审判法庭改革、“三个分立”改革等机构改革，建立了司法统计制度，开展了“两庭”建设、装备建设、信息化建设等物质装备建设，为机构纵向管理的强化奠定了基础。除此之外，最高人民法院还部分承担了基层法庭的管理工作，领导基层法庭的精简和现代化建设。针对“执行难”问题，自2000年以来，最高人民法院推动建立了下级法院执行机构受本级法院和上级法院执行机构双重领导的制度。以上这些都表明，上级法院加强了对于下级法院的机构管理。

　　结论

　　改革以来，受分权化大潮的影响，中国法院沿着高度分权的轨迹发展，国家司法能力严重分散，法院体制呈现出“国家法院”、“地方法院”、“部门法院”、“企业法院”、军事法院、半军事半企业法院（新疆生产建设兵团法院）等六种法院并存的奇特形态。但是，司法的分权不同于行政的分权，后者可以充分调动地方积极性、充分利用自身资源，前者却造成了严重的司法保护主义、侵害法制的全国统一，并且影响了自身司法能力的建设。自上个世纪九十年代以来，法院开始向着一定程度的集权方向改革。海事法院、油田法院纳入国家司法管理体系，铁路运输法院、林区法院、矿区法院正在改革之中；地方自定政法专项编制的权力被取消，上级法院对于下级法院的人事管理权加大；基层法院的经费保障机制和中央政法专款补助制度建立起来；死刑复核权彻底收归最高人民法院；上级法院对下级法院的机构监管权力进一步加强。不过，我国法院人事管理权和财政经费的改革并不彻底，其集权化改革还有着很大的空间。

　　（本文发表时有删节）

　　注释:

　　[1]熊选国. 中国死刑核准制度的改革进程[A]，最高人民法院. 人民法院改革开放三十年•文集[C]. 北京：人民法院出版社，2008，58－59.

　　[2]姜兴长. 人民法院司法行政工作回顾[A]. 最高人民法院. 人民改革开放三十年•文集[C].北京：人民法院出版社，2008. 77.

　　[3]肖扬. 坚持党的领导 沿着法治大道 努力建设公正高效权威的社会主义司法制度[A]. 最高人民法院. 人民改革开放三十年•文集[C].北京：人民法院出版社，2008. 13.

中国社会科学院法学研究所·孟涛