试论继续教育立法成就、法治难点及对策

　　【论文关键词】教育立法 继续教育 依法治教

　　【论文摘 要】江苏继续教育在法治化过程中迅速发展，先后出台了关于职工教育、专业技术人员继续教育的条例、意见等法规文件，部分地市和行业也出台了相关规定，形成了江苏继续教育的基本法治框架。然而，当前江苏继续教育仍然存在法治环境、管理体制、经费投入、企业积极性等难题，要推动继续教育健康可持续发展，必须采取加快国家立法进程、完善运行机制、加强行业管理、发挥企业作用、建设教育基地等有效措施。 

　　一、江苏继续教育立法成就

　　江苏是全国较早推进地方继续教育立法的省份之一。江苏省早在1993年8月就通过了《江苏省职工教育条例》（简称《职工教育条例》）。2001年12月省人事厅颁发了《江苏省专业技术人员继续教育实施意见》。2005年5月又通过了《江苏省专业技术人员继续教育条例》（简称《继续教育条例》）。省教育厅于2006年8月颁发了《江苏省非学历教育培训管理办法（试行）》，于2007年6月颁发了《省教育厅关于加快成人高等教育改革和发展的意见》。在省人大立法和省教育部门下发文件的基础上，少数地市和行业也相继出台了专业技术人员继续教育实施办法。

　　在两个条例的推动下，江苏的继续教育得到了快速发展。据2007年7月1日全省成人高等教育工作会议公布，仅“十五”以来，截止到2006年，全省各类成人高等教育共培养本专科毕业生85万人，其中高等学校函授夜大学和成人脱产班培养毕业生46万人，现代远程开放教育培养毕业生19万人，自学考试毕业生20万人，继续教育和非学历培训200万人次以上，188万多人次通过自学考试系统报考非学历证书考试。江苏成人高等教育不仅规模处于全国前列，内涵建设也正在大力推进，到“十一五”末将建成特色专业150个，省级精品课程300门，以职业能力和职业素质培养为核心，着力培养全省在职人员的“三创”精神，开发他们所蕴藏的巨大创造力、创新力和创业能力。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、江苏继续教育法治难点

　　（一）国家继续教育法尚未出台，使继续教育缺少国家法律的支撑继续教育是成人教育的重要组成部分，成人教育法虽经千呼万唤，但至今尚未出台。尽管教育部、人事部等政府部门就继续教育颁发了相关规定，但是，其权威性和强制性与国家法律也是相差甚远的。在没有国家继续教育法律支撑的条件下，地方政府的继续教育条例在贯彻执行过程中势必大打折扣，在追究违反条例者的责任时也缺乏刚性和硬度。所以，继续教育如果没有国家法律的支撑，地方政府立法在执行过程就必然遇到困难，执行力度必然减弱。

　　（二）管理体制尚未完全理顺，难以建立有效的法治秩序我们首先分析成人教育管理体制。建国以来，我国成人教育的管理体制几经变化。在教育系统内部，1998年以前，教育部设成人教育司，主管全国成人教育。1998年以后，教育部撤销了成人教育司，设立了职业教育与成人教育司，各省教育厅同样撤销了成人教育处，设立了职业教育与成人教育（或社会教育）处，虽然从名称上看职成司（处）既主管职业教育也主管成人教育，但实际上管理的是中等职业教育和中等成人教育，高等职业教育和高等成人教育划归高等教育司（处）管理。另外，大量不同层次的非学历教育因成人教育机构中、高层次的不同分属两个部门管理。由此可见，继续教育的学历教育和非学历教育管理都在中等教育和高等教育中被分解了。由于分属于不同的管理部门，成人教育的特点很难得到充分重视，成人教育的地位也很难得到保证。再看继续教育管理状况。到目前为止，还没有一个政府部门以继续教育的名义设立专门管理机构。根据《职工教育条例》（该条例中明确职工中含工人、专业技术人员和管理人员）和《继续教育条例》，在管理体制和职能划分上是不够一致的。《职工教育条例》规定，教育行政管理部门为主管部门，负责宏观管理；行业管理部门负责制订和落实本系统职工教育的规划和年度计划，并组织协调、提供服务、检查监督；而经济、劳动、人事和科技主管部门分别负责指导有关职工教育培训工作。然而，《继续教育条例》则规定，人事行政部门具体负责综合协调和监督、检查；业务主管部门和行业组织负责本部门、本行业继续教育的组织管理工作，教育行政部门仅负责宏观指导。显然两个条例对谁管理、谁指导的界定是不同的。而就专业技术人员教育来说，两个条例都是适用的，由此可见，继续教育在管理体制上并没有完全理顺。

　　（三）企业继续教育积极性不高，职工受教育权益难以维护《职工教育条例》和《继续教育条例》都对企业单位规定了明确的责任，同时对单位职工（含专业技术人员）享受继续教育权利作了详细而明确的规定。《继续教育条例》规定，继续教育的时间“高、中级专业技术人员不少于72学时，初级技术人员不少于40学时”。《职工教育条例》规定，企业为职工学习“提供必要的经费”或“由企业支付经费”。这些规定十分有利于继续教育的发展。但这些条款在大部分企业没有得到落实。发生这种现象可能有很多原因，其中有一个重要原因就是企业对继续教育的积极性不高。当前中国企业情况十分复杂，除了国有大中型企业及经济效益好且管理科学的少数民营企业外，大部分中小型企业领导者由于各种原因，重视眼前利益，忽视长远规划。再加上地方条例法治刚性有限，“责令改正”、“行政处分”的措施对于众多的中小民营企业来说，其约束力是可想而知的。更何况，当前人才市场属于强烈的买方市场，大学毕业生就业难的问题日益突显，绝大多数专业技术人员能找到一个满意的工作已经实属不易，不可能因为争取继续教育权利向企业提出要求，更不可能因没有享受到继续教育权利而积极维权。

　　（四）行业组织作用尚未充分发挥，使继续教育难以大面积地推开两个条例都赋予行业组织重要任务，《继续教育条例》规定，“行业组织按照全省继续教育规划和政策要求，负责本行业专业技术人员继续教育的组织管理工作”。《职工教育条例》规定把“制订和落实本系统职工教育的规划和年度计划，并组织协调、提供服务、检查监督”作为行业管理部门的管理职责，由此足见行业管理在继续教育中的地位和作用。然而，随着我国行政管理制度的改革，代表政府管理相关行业的政府管理部门（即厅、局等）的职能已经发生很大变化，主要任务是制定政策规划，提供社会服务，管理企业的职能逐渐弱化，行业教育培训的职能也逐渐过渡到由行业组织来承担。但是，我国当前的行业协会还不够健全，缺乏应有的权威性和号召力，大多数行业组织仍然依附于政府部门，而政府部门工作的主要兴奋点并非在此，继续教育不被重视，人员编制极少，经费投入也非常有限。所以，目前很多行业组织很难承担继续教育的重任。（五）投入机制不够健全，使教育资金难以落实《继续教育条例》规定“各级政府每年应当在财政预算中安排一定的资金，用于发展继续教育事业”，同时规定“企业、事业单位和其他社会组织继续教育经费在职工教育经费中列支”，并可以根据收费项目和标准进行收费。从中看出，继续教育经费来自政府、单位和个人。《职工教育条例》规定“企业单位和自收自支事业单位职工教育经费按照企业职工核定工资总额的2%-2.5%提取”，“事业单位职工教育经费不低于核定工资总额的1.5%”。继续教育作为国家教育事业的重要组成部分，政府投资责无旁贷。从现实情况看，实施继续教育的各类学校都没有从政府获得拨款和资助，教育机构的办学行为完全依靠收费维持运转，而且行业组织也很少从行业管理部门获得资助。

　　三、江苏继续教育法治对策思考

　　（一）加快国家立法，使继续教育在国家法律保障下运行当前继续教育之所以问题突出，发展困难，很多措施难以落实，其中一个重要原因就是国家没有出台继续教育法律。我国虽然把教育放在优先发展的地位，提出构建终身教育体系，建设学习型社会，但作为教育四大板块之一的成人教育至今尚未立法，也没有针对继续教育进行立法。经济发达的美国、法国和日本等都早已颁布了成人教育法规，极大地推动了这些国家成人教育的发展。最近，据中国教育新闻网透露，全国政协委员、人事部中国人事科学研究院院长吴江在接受记者采访时表示，人事部正在积极起草《专业技术人员继续教育条例》，并有望今年出台，而教育部目前也在酝酿力推《继续教育法》的出台，这是值得高兴的消息。我们应该借鉴发达国家的做法，坚决走依法治教的道路，以法律的形式规定各级政府的法律职责，规定用人单位的法律义务，规定广大职工的继续教育权利，并规定违反法律的惩戒措施，有了法律的刚性支撑，继续教育才能健康发展。

　　（二）加强领导，建立有效的继续教育运行机制《关于加强专业技术人员继续教育工作的意见》把建立继续教育工作体系作为一项重要的目标任务，提出要在各级党委、政府领导下，建设工作体系，形成运行机制，实现全员培训。要求进一步建立政府人事部门主管，业务部门实行行业管理，用人单位和施教机构为实施主体的专业技术人员继续教育工作体系。由此可见，继续教育的管理体制已经十分明确。然而，由于长时间成人教育的管理体制不够顺畅，继续教育的运行机制也没有很好地建立起来，要推动继续教育的可持续发展，必须尽快建立科学、高效的运行机制。例如，招生及送培环节中的统筹规划与动员、任务分解与下达、单位响应与支持等；教育及培训环节中的培训计划制定、教育资源调配、培训效果考核等；资金投入环节中的政府财政拨款、用人单位资助、学员缴费标准等；执法考核环节中的政府拨款的监督、单位资助的审计、违法责任的追究等，每个环节都非常重要，要明确的考核标准，明确的惩戒手段。为了搞好部门之间的协调与配合，各级党委和政府必须加强领导，像重视普通教育那样重视继续教育，像关注经济建设那样关注继续教育，始终把继续教育放在科教兴国，改善民生的战略高度，积极推进继续教育持续发展。

　　（三）加强行业管理，充分发挥企业在继续教育中的作用《关于进一步发挥行业、企业在职工教育和培训中作用的意见》对行业、企业在继续教育中的作用作了充分的肯定，并就如何发挥行业、企业作用提出了若干意见，这是一个十分科学而重要的决策。实践证明，以行业构建继续教育体系是十分有效的措施，也积累了很多成功经验。因为行业管理部门掌握本行业从业人员的基本信息，了解本行业从业人员的教育需求。另外，行业管理部门根据本行业领域的专业技术特点，组建了行业学会、行业协会等行业组织，集中了大量专门人才，既可以开展科技研究，也能开展继续教育培训，这是十分宝贵的继续教育人才资源。企业具有依法举办职工教育和培训的重要责任，企业需求是继续教育的根本动力所在。再好的继续教育政策法规得不到企业的执行和支持都是难以推行的，没有企业的积极参与是办不好继续教育的，所以必须充分依靠企业开展职工教育和培训。因为大量专业技术人员、经营管理人员、技能操作人员集中在企业，企业创新的根本在人才，而人才的成长在教育，所以，继续教育的发展，必须调动企业的积极性，充分发挥行业、企业在继续教育中的作用。

　　（四）加强与院校的合作，建设继续教育基地随着科学技术的迅速发展，专业技术人员需要进行知识补充、更新和拓展，以增强创新能力，提高业务素质和专业技术水平，要实施这样的教育，院校具有得天独厚的条件。高等院校具有先进的信息获取系统，藏有先进的图书资料，拥有雄厚的师资力量，这些条件是一般行业组织难以相比的，高层次的继续教育依靠行业、企业是难以实施的，所以必须依靠高等院校的支撑。但遗憾的是，行业继续教育与院校的合作并没有达到广泛的程度，也没有达到应有的深度，一方面是因为近几年企业正处在转型期，政府行业管理部门对企业的调控能力有所下降，有效地组织生源十分困难；另一方面是很多中小企业不够重视。可以相信，在我国大部分企业步入正常发展轨道之后，企业对职工的继续教育需求将会逐步扩大，职工本身的继续教育期望也会不断提高，特别是随着广大专业技术人员的继续教育维权意识的增强，行业与院校的合作一定会展现出更加宽广的前景。

　　（五）加大政府投入，努力减轻学员负担继续教育作为民生工程的重要内容，在建设全民学习、终身学习的学习型社会中发挥重要作用，各级政府在财政上应该担负更大的责任。早在1987年国务院批转的《国家教育委员会关于改革和发展成人教育的决定》中就明确规定，在国家财政预算中列出成人教育科目，在地方财政中把成人教育列入预算。此后，在中央和地方的继续教育政策法规中都有类似的规定。为此，各级政府首先应该模范执行这些法规，把这笔关系民生的教育经费落到实处，并通过合理渠道把这笔经费真正用到继续教育事业上，惠及到每个学员的头上。政府加大继续教育投入的主要目的是为了改善办学条件和减轻学员负担，提高广大学员的接受继续教育的积极性。长期以来，学员承担的教育成本过重，使下岗待业、家庭困难的学员望而却步，失去很多培训机会。我们应该借鉴发达国家继续教育成本由国家拿大头，单位拿部分，个人出小头的继续教育优惠政策，逐步使继续教育与培训成为企业、事业单位的正常福利政策，鼓励专业技术人员参加学习，从而增强企业的凝聚力，提高企业的创新力。这样做不仅体现了教育公平原则，保障了广大公民的继续教育权利，实际上也推动企业、事业单位乃至整个社会健康发展。

　　参考文献：

　　[1]王文科。成人教育法的立法障碍及因素探析[J].成人高教学刊，2008，（4）36-40.

　　[2]宋孝忠。欧美发达国家成人教育立法及其对我国的启示[J].华北水利水电学院学报，2006，（1）41-44.

　　[3]魏晓峰。江苏继续教育发展面临的挑战与对策[J].中国成人教育，2005，（12）103-104.