关键词：依法行政；公共事务；法律规定
一依法行政的内涵
依法行政是指行政机关行使其行政权力，管理社会公共事务，必须有法律的授权，并依据法律规定。法律是行政机关据以活动及人们对该活动进行评价的标准。简言之，依法行政就是行政机关依法行使其行政权力。它是依法治国在行政领域中的运用。
（一）依法行政含义的理解
1.依法行政应依何法
依法行政所依之法首先应是形式上的法。在我国，应限定为法律、行政法规、地方性法规、自制条例和单行条例以及符合法规的规章，行政机关的内部文件应排除在外。此外，依法行政所依之法还应当具备书面形式。依法行政所依之法同时应是实质上的法，即必须是体现人民整体意志和反映人民共同利益要求的法，而不能是长官意志、个人意志、少数利益集团意志的反映。
2.行政如何依法
行政是指为实现国家目的，运用制定政策法规、规章、组织实施管理、命令、监督制裁等方式执行国家法律和立法机关意志的活动，①即行政是执行法律的活动，行政如何依法，也就是依法行政中如何处理好行政与法的关系。行政离不开法，它必须要用法律来规范和控制，以法来约束行政权的随意性。然而，这并不意味着要用法律来捆住行政的手脚，从而否定行政自由载量权。行政与法的关系应界定为：一方面，法律支配行政，约束行政；另一方面，法律又配合行政，促进行政。
3.依法行政的实现与监督
依法行政是依法治国的关键，依法行政的实现与经济发展，社会进步密切相关，对公民的切身利益也有重大的影响。在我国，要实现依法行政，首先要完善行政所依之法律，虽然我国现阶段已具备相对完整的法律体系，但有些法律太过原则，不具有可操作性，有很多法律规定不统一，出现矛盾现象，同时，行政机
关的自由载量权过大，缺少法律约束。行政程序不健全，造成行政执法效率低下
①应松年主编，《行政法学新论》，中国方正出版社，1999年版，第5 页
或因程序规定不统一侵害公民权益等情况的出现。其次，行政执法人员应更新观念，树立依法行政的理念。再次，要完善监督体系，重视以行政复议，行政诉讼，行政赔偿等保障公民合法权益的行政救济制度。
（二）依法行政的内容
1.职权法定
行政机关的职权，在我国主要是指中央政府及其所属部门和地方各级政府及县级以上地方政府所属部门的职权，必须有法律规定或授予，否则，其权力来源就没有法律依据。因为行政机关的职权并不是行政机关所固有的，而是经人民或人民意志代表机关通过法律授予的；没有法律的授予，行政机关不可能具有行政权，也不可能行使政权，这与公民的权利不同，公民的权利是公民本身所固有的。从法律的角度说，公民的权利是只有法律禁止的，公民才不得为之，法律没有禁止的，公民皆可为之。行政机关的职权则不同，对行政机关来说，法律禁止的当然更不得为之，凡法律没有授权的，行政机关也不得为之，否则就是超越职权。行政机关的职权法定，一般有两种情况：一是行政机关组织法规定的职权，由组织法分配或划定了行政机关与其他国家机关之间的职权范围；二是单行的法律规定了哪些方面的事项由何行政机关或组织管辖，如我国《行政处罚法》中规定实施行政处罚的行政机关必须是“有行政处罚权”的行政机关。
2.法律优先
法律规范在效力上是有位阶层次的，从狭义上说，法律在效力上高于任何其他法律规范，从广义上说，法律优先是指上一层次的法律规范的效力，高于下一层次的法律规范。法律优先包括下列两层含义： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，在已有法律规定的情况下，任何其他法律规范，如行政法律、地方性法规和规章不得与其相抵触。同样，凡上一位阶的法律规范已经对某一事项作出规定的，下一位阶的法律规范不得也与其相抵触；第二，在法律尚未作出规定时，其他法律规范对某一事项已作出规定，当法律对该事项予以规定时，其他法律规范必须服从法律。同样，当上一位阶的法律规范未对某事项作出规定时，下一位阶的法律规范可以作出规定，当上一位阶的法律规范予以规定时，下一位阶的法律规定应当服从。
3.法律保留
凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则或者只能由法律规定，或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。法律保留原则保证了全国人民代表大会对国家最重大问题的绝对决策权的控制权，保证国家的发展方向和人民权利。
4.依据法律
行政机关的行为必须有法律依据，主要指行政机关的具体行政行为，尤其是影响公民基本权利和义务的具体行政行为，必须有法律依据，这是依法行政的主要内容，依据法律原则与行政机关的自由载量权并不矛盾，自由载量指的是在法律规定有一定范围的情况下，行政机关可以在此范围内作出选择，这仍然是依据法律的一种形式。
5.职权与职责统一
职权就是宪法和法律授予行政机关管理经济和管理社会的权力，它与公民的权利不同，公民的权利是私权利，可以行使也可以放弃，而行政机关的职权是公权利，必须行使，不能放弃。因此，从另一角度来说，行政机关的职权也是义务与责任，即职责，职权与职责是统一的，是一件事情的两面。
二依法行政的地位
（一）依法行政在我国行政法中的地位
行政法的基本原则，是指指导行政法制定、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则，贯穿于行政立法、行政执法、行政司法和行政法制监督的各个环节之中，它具有普遍性、特殊性和有效性。依法行政或称行政法治原则就是我国行政半的基本原则，依法行政作为政府行使权力的最基本的准则，是为我国社会主义国家的性质所决定的，依法行政在我国现行的行政法律中多有体现，已成为我国行政法制基本原则，如1996年3 月通过的《行政处罚法》，该法从行政处罚的设定、实施主体和处罚程序等几个方面，保证行政机关的行政管理中贯彻依法行政的原则，从而将我国依法行政实践提高到一个新的水平，充分体现了依法行政的精神。
依法行政，是人民当家作主的必然结论。十一届三中全会以后，我国进入改革开放的新时期，伴随着改革开放发展起来的我国经济民主和政治民主，为行政管理必须依法行使权力奠定了基础，一手抓法制，一手抓经济，我国的社会主义法制得到了迅速发展。社会主义市场经济的提出和建立，要求建立与之相应的社会主义法制，市场经济一定意义上就是法制经济，因为要建立健全和规范商品经济，舍法制别夫它途，法制是健全的
市场经济内在要求，依法治国，依法行政，已成为我国政治经济形式发展的历史要求，而政治经济形式的发展，同时也为我国确立依法治国、依法行政的原则提供了现实的可能性。近几年来，社会主义法制迅速发展，在经济、社会的广阔领域里为依法行政提供了法律依据。
（二）依法行政在依法治国和建立社会主义法治国家中的地位
党的十五大报告对依法治国的含义作出科学界定：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”1999年修宪明确规定“中华人民共和国实行依法行政，建设社会主义法治国家”①即将依法治国上升为宪法的一项基本法律原则。行政机关是管理国家事务、经济文化事业及社会事务的最重要的主体，行政机关能否依照宪法和法律规定行使职权也就成为依法治国能否实现的关键与核心，即依法行政是依法治国的核心和关键。
依法治国要求各国家机关都严格依法行使其权力，依法处理国家事务，治理国家，世界各国都一样，国家机关中对经济、社会发展影响最大，与公民关系最密切且休戚相关，因而权力最大、机构最多、人数最多的是行政机关，可以说，没有行政机关，依法治国就是失去了最主要的支柱，因此，行政机关能否依法办事，决定着我国能否依法治国，建立社会主义法治国家，依法治国包括了有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，简单说，就是有法可依，依法力事。②行政机关的依法行政，适应依法治国的要求，为使依法治国的方针在行政领域里得到充分实现，首先要通过行政立法，使法律规定更适应具体情况，更能迅速适应形式发展的要求，其次要通过执法活动，使法律规范落到实处，使立法者的意志得到实现。能否将我国建设成为一个社会主义法治国家，其重要标志之一就是能否建立良好的经济和社会秩序，实质上就是一种以法律作为标准和受法律约束的人与人之间的关系，这种关系从一个角度说是民事关系，而从另一个角度说，则
①《中华人民共和国宪法》第5 条
②应松年主编，《行政法学新论》，中国方正出版社，1999年版，第51页
是行政关系，对这种民事关系的破坏称之为民事侵权行为，这种行为从社会的公共的角度来看，则是对整个社会秩序的损害和破坏，这就是必须强调依法行政，没有依法行政，难以维护良好的行政管理秩序，也会影响民事关系的正常发展，使民事权利难以得到保护。
三依法行政的要求
依法行政的基本要求主要体现在以下几个方面：
（一）对行政主体的要求
依法行政的主体必须是依法设立的并具备相应的资格和条件的行政机关，该项内容要求行政机关必须符合法律规定的主体地位、资格和组织条件及人员条件，即行使行政权的行政机关的设置、性质、地位、职权以及编制等都必须符合行政机关组织法与编制法，需要指出的是，目前，我国虽有《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》等法律对行政机关的设置、权限作出了规定，但仍有大量行政机关的设置处在法律规制之外，此外，已有的规定比较原则可操作性不强，另有一些规定的合理性有待进一步研究。
此外，作为依法行政主体的行政机关的活动是通过公务员实施的，只有具有公务员资格的人员才能代表行政机关行使行政进行行政管理活动，因此公务员的义务与权利、职权分类、录用、考核、奖励、纪律、职务升级、职务任免、培训、交流、回避、工资保险福利、辞职辞退、退休、申诉控告及管理与监督等必须符合公务员法的规定。
（二）对行政主体行使行政权力的要求
行政机关必须仿制法作出行政行为，包括两方面的内容，即形式上的要求和实质上的要求。形式上的要求包括：（1 ）行政行为要有法律或法规的依据，否则不得做出影响公民权利义务的行为；（2 ）必须在法定的权限内进行活动，否则就会越权无效；（3 ）行政主体不仅有消极的义务遵守法律的规定，而且要积极的采取行动或措施，保证法律规范的实施；（4 ）在内容上不得违反行政实体法律规范和程序法律规范。实质上的要求是指行政主体的行政权力必须符合法律原则、目的与法理等，这就是对依法行政更高一个层次上的要求，这方面的要求主要有：（1 ）行政行为应当有合法、正当的目的，目的表现在两个方面：一是行政的一般法律目的，二是特定的法律目的，行政行为特别是自由载量行政行为，不仅要符合法律的一般目的，而且还要符合该法律授权的特定目的。（2 ）行政行为必须具有正当的动机。行政行为的做出，就出于善良诚实的动机，而不能假以执行法律的名义将其主观意志或个人的情绪、偏见、同情、反感等施加于公民或组织。（3 ）行政行为的作出应考虑相关因素，而不应受无关因素的影响。相关因素是指与待处理事件有内在联系并可以作为做出决定根据的因素，行政主体在做出决定时，应考虑相关因素，尤其要考虑法律法规所明示或默示的要求考虑的因素，而不应考虑与做决定无关的因素。（4 ）行政行为应符合人之常理，它包括：要符合事物的客观规律；符合日常生活中的常识和人们普遍遵守的准则；合乎人们的正常理智的判断。（5 ）行政应公开化。要求：行政活动的依据和政策公开；行政活动的过程公开；行政信息、情况公开等。（6 ）行政行为应当符合公正的基本要求，行政主体必须平等地、无偏私地行使行政权，做到“同样的案件受到同样的处理”，在程序上应听取利害关系人的意见，任何不得做自己案件的法官，符合“先取证后裁决”的程序规则等。
行政主体依法做出行政行为是依法行政的核心与关键所在，行政主体能否依据法律规定行使行政权力，作出行政行为决定着依法行政能否实现。
（三）对程序的要求
依法行政要求行政主体做出行政行为须符合法定程序，即作出行政行为的方式、步骤和时限、顺序应严格依照法规的规定。我国目前尚无行政程序法典，对行政行为所依程序的规定散见见于各单行法中，这导致行政规定不统一，不完善。二战后，各国行政程序法发展的一个重要趋势就是其法律形式的法典化，一部融入听证程序、公开程序、说明理由程序等的完备的行政程序法典必将有助于
我国依法行政的发展。
（四）对监督和司法保障的要求
对行政机关是否依法行使行政权力的监督包括权利机关的监督，行政机关的内部监督，司法监督以及社会舆论监督等。虽然我国具备这样较完整的监督体系，但有的监督并未发挥其诮有效力，如行政机关的内部监督常因其上下服从关系，复杂的人事关系而可能有失公正，社会舆论监督虽更客观真实，但不具有强制效力，所以为实现依法行政，应当加强行政法制监督等的建设，使监督体系发挥其应有的效力。
依法行政还要求建立完备的司法保障系统，如行政诉讼、行政赔偿等保障公民合法权益的制度，以便公民的合法权益受到不合法的行政行为侵害时能采取有效的救济手段，同法保障系统是对依法行政的保障，是依法行政不可或缺的内容。
四依法行政的实现
行政权力行使的特点之一是首长负责制，是命令和服从，同时，行政事物的繁杂性和紧迫性，要求行政机关必须强调办事速度，强调行政效率，并给予行政机关在行使职权时以较大的自由载量权。行政方式上的这些特殊性，使人们习惯于按个人的意志行事，忽视依照法律规定行使权力，与其他国家机关相比，行政机关在依法行使职权方面自然会增加些不利因素，①事实上，我国长期以来对行政机关行使行政权力也很少从依法行政的角度提出要求，而是把“依法”看成仅仅是司法机关的事，产生这种偏颇有其历史原因，这里不做探讨。把行政机关列为执法机关，称为行政执法，是改革开放以后，特别是行政诉讼法颁行以后的事，但至今仍有人只把部分行政机关称为执法机关，而将相当一部分排除在外，人们尚未将实际存在的作出行政执法行为的行政机关，从法律的角度来认识和要求，恢复其执法机关的地位。认识上的这种偏颇，自然也将增加依法行政难度，随着我国民主与法制建设的发展，人们逐步认识到，行政机关是权力机关的执行机关，权力机关的意志主要通过其所制定的法律表达出来，因此，执行机关也就是执法机关，行政机关必须依法行政，但是，这并不是意味着实践问题的完全解决，依法行政是一声深刻的观念更新和制度改革，我国目前面临的挑战主要有：
（一）思想意识方面，行政工作人员观念陈旧
庞大的行政执法队伍，在法律意识方面的水平和修养极为参差不齐；要使所有的行政领导都树立起在做出重大决策和决定以前都问一问是否符合法律的规定和要求；使广大行政机关工作人员明白作出任何一项涉及公民权益的规定和具体行为都必须有法律依据等等，决不是一件轻易的事，便何况许多行政行为与金钱利益直接关联，邓小平曾指出：“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法律传统比较少，解放以后，我们也没有自觉的系统的建立保障人民民主权利
①应松年《依法治国的关键是依法行政》，中国检察报
的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。“①人民的法制观念淡薄，而人治观念，治民不治官的观念，法律工具主义观念却根深蒂固。
针对这一现象，我们必须加大法律宣传力度，首先要树立法制观念，即宪法至上，法律具有极大权威，法大于权，法律面前人人平等观念。依法行政是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则，它反映了社会从人治走向法治转变的历史进程，不奉行法治原则，谈不上依法行政。人治与主观随意性相联系，权力的行使由个人意志决定；依法行政与法治相联系，权力的行使以人民制定的法律为依据和评判标准。其次要树立权力制约观念，如前所述，行政机关在行使职权时被授予较大的自由载量权，若不对其进行约束，必将造成权力膨胀，以权代法现象的出现，无论是行政工作人员还是普通公民都要树立起权力制约的观念，为依法行政提供良好的法律意识前提。
（二）行政立法方面的缺陷
改革开放以来，我国制定了大量的法律法规，已初步形成了较完备的法律体系，但有些法律规定太原则，缺乏可操作性，并且法律的庞杂造成规定的不统一、不协调。此外，行政机关被授予的自由载量权过大，严重影响了行政机关的依法行政，行政立法需进一步完善和统一，只有依法行政所依之法完善协调，依法行政才可能真正彻底地得以贯彻，社会主义法治国家才能得以建立。
因此，首先必须加快立法步伐，改变某些领域无法可依可有法难依的状况；其次要注意立法质量，纠正片面追求数量而忽视立法质量的倾向；再次必须抓紧制定行政程序法，改变行政程序缺乏法律规范的现状。
（三）执法体系不顺
政企不分，政事不分的现象仍然存在；执法部门纵向集权，有关部门缺乏有效的协调与互相；管理交叉，导致重复管理和管理空白现象的出现，这些都是执法体系不顺的表现。理顺执法体系，不但可以提高行政效率，还有助于依法行政的实现。
因此，必须理顺现行行政执法体制，按照条块结合、适当分权、便于执法、
①转引林尚立《依法治国是党实现社会主义初级阶段基本纲领的重要保证》
讲究实效的原则，走综合执法之路。要积极推行行政执法责任制，行政执法责任制的核心是通过明确政府机关法定行政执法职责，健全行政法评议考核体系，落实行政责任追究机制，实现规范行政执法行为的目的，①同时，要提高行政执法队伍的整体素质。
（四）监督力度不够
我国目前已具备相对全面的监督体系，但仍有有法不依，以言代法，以权压法等现象在存在，这其中有立法方面的原因，也有监督机制上的原因。立法方面主要是缺乏监督的法律规定，以致使人民群众监督等一些社会监督流于形式而得不到落实，监督机制上，主要表现为有些监督缺乏必要的独立性，直接影响其监督作用的发挥。
因此，必须强化和完善行政执法监督制约机制，确保严格、公正执法。首先，加强权力机关对行政执法工作监督；其次，民主党派的监督，社会团体、人民群众以及新闻舆论的监督也必须落到实处，使他们共同服务于人大监督这个中心，并形成监督合力，我们应当重视行政复议这一监督机制，行政复议不仅是行政机关监督自身行使行政权力的一种手段，也是其改正自身错误的一种途径，所以在建设社会主义法治国，贯彻依法行政的过程中应重视这一制度的发展与完善。
五依法行政的意义
依法行政是现代法治国家政府行使权力所普遍奉行的基本准则，是人类社会文明发展的必然趋势，推行依法行政，在我国具有划时代的进步意义，主要体现在以下几个方面：
（一）依法行政是贯彻“三个代表
“重要思想的内在要求
胡锦涛总书记在“三个代表”重要思想理论研讨会上指出：“三个代表”重要思想的本质是立党为公，执政为民。学习贯彻“三个代表”重要思想，必须坚持完成党的各项工作和实现人民的利益的一致性，切实把立党为公，执政为民具体地深入地落实到各项具体工作中，社会主义法则是人民共同意志和根本利益的体现，只有依法行政才能使人民利益得到根本实现，才能切实贯彻“三个代表”重要思想。
①林广华，《我国依法行政面临的挑战与对策》，来源于中国经济时报
（二）依法行政是建立和完善社会主义市场经济、促进经济繁荣的必由之路
市场经济是主要依靠法律规则调整的经济，在这个意义上，市场经济就是法制经济，目前世界上的发达国家都是法治国家，都奉行着依法治国的原则，都有一个规律性现象，依法行政与市场经济及其发展有内在的必然联系，在市场经济条件下，市场经济独立于行政机关而存在，在平等自由的基础上竞争，有利于经济的发展。
（三）保证行政管理的统一性、连续性和稳定性，提高行政效率，保证对行政管理的监督有统一的标准和程序
一个国家一切活动的统一性、连续性和稳定性是其成为法治国家的关键，这同时也是依法行政给行政管理带来的保障。国家主要的公共事务是由行政机关执行的，行政机关实行首长负责制，行政机关领导人的变化经常发生，如果行政机关不依尖行政，“一个将军一个令”，“人在政举。人去政息”，行政机关行使职权的行为就会变化无常，就会破坏稳定的社会管理秩序，影响社会的平稳发展。①法律具有公正性和公平性，依法行政，严格依法办事，就可以达到办事的公正、公平要求，使人民拥护政府，保持社会的稳定。同时，现代社会的发展，要求政府具有高效率的办事速度，依法行政在法律规定的范围内决策，依照法律规定执法，以保证行政管理符合国家和人民的要求，避免不公、错误和违法，减少纠纷和矛盾，同时，行政程序对行政机关办事的步骤、时限、顺序有严格的规定，依法行政的一个重要内容就是要求行政机关严格依照行政程序法行使行政职权，这样就有助于克服政府机关的官僚作风，提高行政效率，另外，监督要取得成效，就须有监督的标准和程序，惟有法律能够为行政管理的监督提供统一的标准和程序。依法行政保证了依照法律规定标准和程序对行政行为进行监督，从而保障了监督的顺利、有效和正确。
①周成新，《简述我国依法行政的意义》，深圳市法制研究所所长、研究员、法学博士
参考文献：
1 、杨解君：《行政法学》，中国方正出版社2002年版
2 、张树义主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1995年版
3 、应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1999年版
4 、姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，高等教育出版社1999年版
5 、杨海坤主编：《跨入21世纪的中国行政法学》，中国人事出版社2000年版
6 、叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社2003年版
7 、罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1999年版
8 、林尚立：《依法治国是党实现社会主义初级阶段基本纲领的重要保证》转贴于中国论文下载中心
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