和谐社会与立法

　　摘要：立法在和谐社会的构建中具有举足轻重的作用。和谐社会需要民主的、公正的、保障人权的和能够有效的“定分止争”的立法。我国应当加强人民代表的代表性，改革选举制度，强化立法的公众参与。立法应当平等地保障人权，将宪法权利具体化，严格控制权力尤其是行政权力。立法应当公正地平衡公共利益与个人利益、强者利益与弱者的利益，确立比例原则，关注弱势群体的权利，注重人与自然的和谐和代际公平。立法还应当建立畅通的、公正的、和平的、有效的纠纷解决机制。

　　关键词：和谐社会；立法；民主；公正；人权；纠纷解决机制

　　和谐社会由于政府的提倡，近来成为一个热门的话题。但是和谐社会不应当理解为一个政治口号，因为它是古今中外无数人的理想。和谐社会可以有很多阐释，但是其核心应当是人与人、人与自然关系的和谐。比起“以阶级斗争为纲”的社会，片面追求稳定的社会，和谐社会是更加符合民意、更加具有现实针对性、更加值得我们追求的目标。然而，和谐社会并非一蹴而就，而是需要一代又一代的人为之奋斗。和谐社会的建设又需要我们脚踏实地去努力。

　　法治社会是建设和谐社会的必然路径，没有法治的社会必然是治乱循环的人治社会，不可能实现持续协调的发展。虽然无论和谐社会还是法治社会的构建都需要众多的条件，但是立法的作用无疑举足轻重，因为“良法”是法治的前提，也是建设和谐社会的必要条件。本文试就和谐社会需要什么样的立法问题发表一点浅见。

　　一、和谐社会需要民主的立法

　　和谐社会需要一个良好的利益协调机制，而只有真正代表民意的立法才能才有可能真正地协调各种相互冲突的利益，才能获得民众的真正服从和信仰。相对于行政和司法来说，立法的民主性尤为重要，它是立法获得合法性和正当性的前提。虽然不排除专制的立法也会出现个别的“良法”，但总体来说，“众人之治优于一人之治”。最理想的民主立法形式应当是全民直接立法，也就是直接民主制或者公民直接创制法律，但是由于条件和费用的限制，这种立法不可能经常使用，尤其是在人口众多、幅员辽阔的大国，这种立法方式有更多的不便。于是代议民主制便成为人们的一种次优的选择。

　　人民代表大会制度是我国的根本制度，我国民主立法的机构是人民代表大会。人民代表大会从制度层面符合民主立法的基本要求。但是，我国的人民代表大会制度还需要完善，民意代表性还需要加强，目前的代表选举制度、选举程序与构建和谐社会的要求还有很大差距，如候选人的产生程序、直接选举的比例、选举权的平等性、选举程序的公开性等都存在不足，另外，人民代表的作用也没有得到充分的发挥，人代会的会期、人民代表的兼职制等等都需要改革。在现实生活中经常发生“代表忘了选区，选民忘了代表”的现象，很多人民代表把做人民代表作为一个荣誉，缺乏必要的责任感和权限，不能真正代表选民的利益。据《中国青年报》报道，深圳市民李红光自费在媒体上公开刊登广告，希望即将参加深圳市“两会”的人大代表和政协委员能够听取她从群众中收集来的12条建议，希望得到代表、委员的关注。然而这种公民热忱却没有得到应有的热情响应：给两位连任的人大代表发去的邮件一直没有回音，发给市人大和市政协公开信箱的建议目录也是石沉大海。由于一直没有得到代表、委员回应，李红光一度感到失望。2005年5 月25日下午，深圳市委市政府派人接下全部建议，李红光在失望中看到了希望。[1] 这个事例颇有讽刺意味，但绝非个别现象，它折射出我国人大代表中的普遍问题：严重失职和缺位。然而，它又并非人大代表素质水平低所能完全解释，而说明了我国人大代表制度改革的迫切性。人大代表候选人的提名应当真正交给公民或者公民团体，应当让更多的人自愿参加竞选，人民代表应当来自人民，而不应当有政府组织提名；应当加强选举的竞争性，扩大直接选举的范围。城乡选民的选举权应当平等，废除目前农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的四倍的规定。人大代表应当实行专职制，代表应当有充足的活动经费。改革常务委员会制度，不能让少数代表来代表全部的人大代表来进行立法。全国人大和地方人大应当成为一个经常性的会议机关，定期开会，而不是像目前这样一年只开一次会。只有这样，人民代表才能真正发挥其应有作用，才能真正具有民意代表性。也只有这样，民意的表达才能畅通，立法机关的立法才能更好地代表人民的意志，各个阶层的利益才能在立法会议上进行博弈和协商，从而在立法上体现出来。也只有这样，才能制定出和谐社会所需要的“良法”，人民所迫切需要的立法才不至于长期缺位，立法懈怠才可能得到解决。

　　除了健全代议民主制之外，现代民主的另一个途径就是公众参与。因为除了每隔几年的选举还不能完全保障公民的民主权利，因为选民只有在选举的时候才能控制代表，一旦选举结束，选民再也没有多少控制代表的手段。某位西方学者说过，人民只有在选举的时候主人，一旦选举结束，便又沦为奴隶。这话虽然有些夸张，但并非没有道理。因此，为了弥补代议民主制的不足，公众参与便越来越受到重视。这就给立法机关提出了立法公开、立法过程公众参与的要求。立法公开需要立法的每一阶段、每一步骤的公开，包括立法规划、立法草案、立法信息资料的公开、立法过程的公开以及立法结果的公开。公众参与的目的是立法的过程向公众开放，使公众通过多种形式包括座谈会、论证会、听证会、立法建议、公开征求意见等参与立法，更加直接的吸收公众的意见。立法机关对各种意见应当分类整理，认真审查，积极吸取合理意见，真正在立法中体现公众的意见和建议，而不能走过场、走形式。

　　如果说公众参与对立法机关的立法具有弥补作用的话，对行政立法的民主化则具有基础性的作用，因为行政机关并非民意代表机关，行政机关的主要特点在于执行性，它的重要任务在于执行立法机关所制定的法律。可是由于现代社会形势的发展，行政立法已经是各国的一种普遍现象。在现实生活中行政立法无论从数量上还是实际作用上都远远超过议会的法律。这种现象虽然有其客观原因，然而，行政立法毕竟缺乏民主合法性并且更加容易对公民的权利和自由造成侵害，因此，必须重视对行政立法的监督和控制，同时加强行政立法过程中的公众参与，使行政立法获得正当性的基础，通过公众参与使行政立法体现民众的意志。目前我国行政立法中公众参与严重不足，行政机关在行政立法中过多地考虑政府的目标的实现，甚至利用行政立法“以法争利”，从而侵犯公民的合法权利。大量的影响社会和谐的案件像强制拆迁等等加剧了政府与公民之间的冲突，其原因在于有些政府行为严重侵犯了公民的财产权、人身权，违背了民本原则，而这类政府行为的依据往往就是行政立法。建设和谐社会，必须杜绝此类行政立法，而加强公众参与，是防止行政立法为“恶”、促使行政立法扬“善”的一种重要程序机制。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、和谐社会需要保障人权的立法

　　和谐社会是人的自由得到充分发展的社会，是每个人的权利都得到保障的社会。只有人人都各得其所，人权得到保障，和谐社会才有可能。现代的和谐社会与古代的和谐社会不同，古代的和谐社会强调一种上下尊卑有序的和谐，而现代的和谐社会虽然也追求一种秩序，但是这种秩序必须建立在平等的基础上，是每个人的人权都能得到平等的保障的社会，也就是说现代的自由应当是一种平等的自由，现代的人权应当是每个人都享有的权利，即作为人所享有的权利。在我国古代的思想家中，不乏对和谐社会的理想追求，如孔子虽然把“天下太平”的“大同”社会作为理想，主张施“仁政”，提倡“仁者爱人”，但是他又认为“君子”“小人”有别，担心“贵贱无序，何以为国”，提倡“君君、臣臣、父父、子子”。古希腊的柏拉图认为神用不同的金属制造出不同的人，统治者、武士及农夫和手艺人分别是用金子、银子和铜铁造成的，奴隶则破烂铁都不如。这三个等级各守其美德，各尽其本性，各按其本分行事，便算得到了自然的和谐，即实现了正义的理想。[2] 可见对古代思想家所说的和谐社会必须进行“扬弃”。他们所说的和谐社会已经不符合现代的要求。现代的和谐社会应当是人权得到平等保障的社会，不论是总统国王，还是贩夫走卒，无论是守法公民，还是违法罪犯，他们的人权都应当受到保障，即使是罪大恶极的罪犯，其人格尊严也应当受到尊重。只有这样才堪称和谐社会。

　　“宪法是一张写满权利的纸”，宪法是权利的保障书。在一国的法律体系中，一般首先是宪法对人权通过公民基本权利的形式加以确认。然而，公民的基本权利需要整个法律体系的立体保障才有可能从纸上的权利变成现实的权利。虽然我国宪法序言规定：“全国各族人民，一切国家机关和武装力量、各政党和个社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”但是，在理论上宪法关于公民基本权利的规定是否具有直接效力还存在争论，在实践上我国宪法保障制度还不健全，违宪审查机制还不得力。也就是说，当宪法基本权利受到行政机关或者其他机关侵犯的时候，还缺乏有效的直接保障机制。即使在违宪审查制度健全的情况下，也仍然需要法律对基本权利的具体化才能使宪法权利得到更加切实的保障。因此，制定有关公民基本权利的具体的法律是立法机关的一项重要任务，也是立法机关不容推卸的责任。据有的学者统计，我国宪法列举的

　　18项基本权利中，其中只有9 项基本权利得到普通法律的具体保障规定。[3] 为了加强对公民基本权利的保障，立法机关应当加快公民基本权利具体化的步伐，尽快全面制定关于公民基本权利的具体法律。当然，我们同时应当防止另一种倾向，即名义上是制定保障公民权利的法律，而实际上却成为限制公民权利的法律。这种做法与保障公民权利的要求背道而驰，应当杜绝。

　　保障人权的另一个方面是控制国家权力，因为国家权力是一种带有强制力的权力，与公民权利相比，国家权力是一种庞然大物，是“利维坦（Levvathan ）”，如果不加以严格控制，很容易侵犯公民权利。在三权之中尤其是行政权特别需要控制，因为与立法机关相比，

　　它具有直接行动的权力，并且现代国家已经由“议会国”演变成“行政国”，行政权成为最强大的权力。与司法权相比它具有主动性，可以不经行政相对人的申请可以主动作出行政行为，而司法权则具有被动性，即“不告不理”，很多公民一生都不与法院打交道，却不得不经常处于行政机关的管理之下。目前我国对行政权的控制相当薄弱，因此，必须加强对行政权的控制，利用规则控制、程序控制、立法监督、司法监督、社会监督等多种手段，防止行政权侵权危险，发挥行政权的“保权”功能。应当严格执行依法行政原则，尽快制定行政程序法典，建立有效的违宪审查制度，完善对行政权的综合控制体系。正确对待人民代表大会制度，建立对立法的合宪性审查机制。建立保障司法公正的有效机制，在加强司法独立的同时，构建防止司法腐败的制度。权力与权利的激烈冲突是和谐社会的一大障碍，而事实证明，这些冲突大多是由权力侵犯权利所引发，因此，如何建立既能让权力有效又能使权力有限的制度文明是建设和谐社会必须解决的一个大课题。

　　人权不仅是国内法的问题，而且是一个国际法问题，是涉及到国际法与国际法的复杂关系的问题。人权保障是国际法的重要内容，《世界人权宣言》以及一系列国家人权公约构成了系统的国际人权法。我国已经签署或加入了很多人权保护的国际公约，其中包括《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》。但是关于国际法和条约在国内的效力我国宪法并没有明文的规定。1986年的《民法通则》第142 条规定：“中华人民共和国缔结或参加的条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但是中华人民共和国声明保留的条款除外。”《商标法》、《专利法》以及《行政诉讼法》、《民事诉讼法》都有类似的规定，但是在司法实践中却还没有直接引用国际条约判决的案例。这说明我国缔结或参加的国际条约在国内的效力问题并没有真正解决。因此，在宪法未对国际法和条约的国内效力作出明确规定之前，要想让有关国际人权公约真正在国内得以实施，还需要立法机关制定相应的法律。

　　三、和谐社会需要公正的立法

　　和谐社会是一个庞大的系统工程，它包括经济和谐、区域和谐、经济与社会的和谐、人与自然的和谐等多方面的内容。和谐社会实际上是一个利益和谐的社会，即地区之间的利益、强弱群体之间的利益、各个阶层之间的利益、市民与农民的利益、今代人与后代人的利益能够得到协调，能够互惠互利，达致双赢。所谓“双赢”，其实就是双方互谅互让，双方在某种程度上都进行让步，最终才使双方都有所得利。如果是只有一方赢利，而另一方完全让步，或者全输，就不可能实现“双赢”。我国目前人均收入正处于1000美元至3000美元之间，根据国际经验，这是一国发展的最好的黄金时期，也是社会发展容易失衡、造成社会动荡的时期。改革开放以来，我国的经济得到迅速的发展，但是同时地区之间、贫富之间的差距也正在拉大，并非所有人都享受到改革和建设的成果。我们的基尼系数1994年就已经上升到0.445 （收入差距偏大）。2000年已经达到0.458.而据一些民间机构的调查测算甚至认为我国的基尼系数已经达到了0.590 ，即接近了警戒线的水平。[4] 社会不平衡、不和谐的因素正在增加，如何减少或消除不和谐因素成为我们必须重视的课题，正因为因此，政府才提出构建和谐社会的目标。

　　在整个法治过程中，立法处于“前导”的地位，因此立法公正和公平对整个社会利益的平衡、和谐社会的建设居于重要地位。公正的利益平衡首先要解决公共利益与个人利益的平衡。在以前计划经济时代，我们奉行公共利益压倒个人利益，国家利益高于一切。但是，在市场经济条件下，在个人人权保障越来越受到重视的今天，这种观念已经过时。我们应当重新检视利益观念，树立新的立法理念。我们应当尊重各种利益，在公共利益与个人利益发生冲突时，公共利益并非必然高于个人利益，而是应当根据比例原则，即不论公共利益还是个人利益，牺牲或者让步的应当是其中损失较小损失的利益，并且在有对个人权益牺牲较小的方式和手段同样能够解决的问题，我们不能选择对公民权益牺牲较大的方式，当公权力为了公共利益牺牲了公民权益的情况下，应当给予受损害的公民适当的或完全的补偿。行政机关绝不能以“公共利益”为名剥夺农民的土地，从而达到增加财政收入的目的。

　　立法应当平等的对待所有人，但是对待弱势群体应当采取特别的关注，应当给所有人提供平等机会，也就是说对于弱者来说，应当有同等地争取进步的机会。“社会的和经济的不平等应这样安排，使它①被合理地期望适合于每一个人的利益；并且②依系于地位和职务向所有人开放。”也就是说：“虽然财富和收入的分配无法做到平等，但它必须合乎每个人的利益，同时，权力地位和领导性职务也必须是所有人都能进入的。”[5] 绝不能使社会机会和利益这样分配：弱者更弱，强者愈强。虽然劫富济贫未必都符合正义，但是，劫贫济富却是最大的不正义。立法应当切实促进穷人的子弟有平等受教育的机会，应当明确政府加大教育投入和扶贫的责任。应当从根源上防止和制裁教育乱收费。据调查，教育乱收费的根子在于教育经费严重不足，有些地方的代课教师收入每月今30元。平等的受教育的机会是构建公平社会的一个重要基础。因此，立法决不能认为制造社会的不平等，例如，剥夺公民的迁徙自由，将国民划分为市民和农民，并且筑起一道难以逾越的“铁篱笆”。立法也不能也“加快发展”为名，强行以公权力参与私法领域，一方面强制剥夺农民的土地使用权，另一方面让开发商获取暴利。行政机关和立法机关都应当遵守法律保留原则，对于行政机关来说应当力戒越权立法，对于立法机关来说，应当避免立法懈怠，立法机关应当负起应尽的立法职责，不能将事关公民生存的财产权的立法事项委托给行政机关立法，或者对不公正或者违宪的行政立法视而不见，懈于履行自己的宪法监督的责任。只有立法机关正确履行自己公正立法和法律监督的责任，和谐社会的构建才有可能。

　　和谐社会的一个重要的方面就是人与自然的和谐，因此立法一定要注重代际公平。人与自然的和谐相处，要求人们尊重自然、珍惜生命，把自然界视为朋友，而不是任人驱使的奴隶。不能把自然界看成可以无限提取的原料库和无限容纳的垃圾箱，任意掠夺资源，肆意污染环境。应当走出工业文明观，树立生态文明观，树立正确的自然观、技术观，把建设生态文明作为国家乃至人类的共同目标。和谐社会的发展观应当是可持续发展观，不仅考虑今代人的发展，而且考虑后代人的发展，不能“吃祖宗饭，断子孙路”。既要满足今代人类的发展，又要为后代人类的发展留下足够的良好空间。因此，立法不仅要关注当代人之间的公平，而且要注重代际公平。而代际公平的营造又要从今做起，需要当今的立法就要注重保护自然、保护环境，提倡节约能源、节约资源，防止和制裁污染环境、浪费资源、破坏人与自然和谐的行为。

　　四、和谐社会需要能够“定分止争”的立法

　　和谐社会并非一个无矛盾的社会，而是一个充满矛盾的社会。随着社会的发展，利益日趋多元化，新的矛盾将会不断地产生。和谐社会也不是一个矛盾受到强行压制的社会，而是一个建立了公正的、畅通的、和平的、规范的矛盾或纠纷解决机制的社会。对于诸多的矛盾纠纷，不能幻想它们被彻底消灭，永不再生，也不能高度压制，片面强调稳定，而应当建立预防和解决的有效机制，使社会在矛盾不断展开、不断解决之中发展。中国传统社会中也不乏对和谐的追求，但是往往会片面地强调“和为贵”，强调符合统治者愿望的和谐，强调对统治者利益的服从，强调“无讼”。其实，和谐社会根本无法通过这种途径实现，即使出现统治者所谓的“盛世”也只能是昙花一现，不能持久。对于各种社会矛盾的处理方式，向大禹治水一样，不能依赖于“堵”，而应当采取“疏”的方式。高压的方式只能让矛盾越积越多，最终猛然爆发，一发而不可收，造成社会大动荡、大混乱、大破坏。就像水库的大堤，必须修建溢洪渠或泄洪闸，不然一旦洪水泛滥，就会冲跨大堤。我国的历史充分表明靠高压强制或者道德灌输都不能解决社会矛盾，只能造就虚假的太平。中国历史上长期的治乱交互，王朝更替，逃脱不了历史的“周期律”，其原因正在于此。而摆脱历史“周期律”不仅需要民主的政治制度，还需要有效的、畅通的、和平的、理性的纠纷解决机制。

　　和谐社会需要不满的发泄渠道，需要利益的妥协机制。和谐社会必须有言论自由，“有话能够说，有话好好说”。和谐社会应当是每个人都能够说出自己的心里话、说真话，充分表达自己的思想的社会，而不是一个要么不能说、不敢说，要么说假话的社会。“村哄乡，乡哄县，全国都哄国务院”的现象应当绝迹。只有言论自由，社会矛盾才可能摆在桌面，才可能得到有效的解决。当然，言论自由不能等同于诽谤、污蔑，不能侵犯他人的人格权，不能成为宣扬暴力、宣传侵犯人权的邪说的渠道。只有言论自由，才可能形成当权者与平民百姓之间的对话机制，才能表达人民的心声，才能形成畅通的利益表达渠道。通过自由的辩论、讨论、对话，而不是强者压制弱者，才可能形成不同阶层、不同人群之间的利益协调或妥协机制，社会矛盾才可能通过和平的、法治的渠道解决。

　　理性地解决社会纠纷或争议的渠道有多种，如协商、调解、仲裁、裁决、复议、诉讼等等，只有这些渠道“路路畅通”，才符合和谐社会的需要。我国已经形成了民间和官方的多种纠纷解决体系，如民间协商、民间调解、仲裁，信访、申诉、行政裁决、行政复议、民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼等等。这些纠纷解决机制，每天都在解决大量的各类纠纷。但是，这些机制还存在不符合和谐社会要求的缺陷。首先，渠道还不够畅通，尤其是法治化程度高的渠道不够畅通，比如行政复议比信访的门槛高，行政诉讼比行政复议的门槛高。受案范围、费用精力的耗费、时效的限制等等，使得这些渠道存在许多人为的障碍。[6] 其次，程序公正性、正当性和安全性不够。媒体揭露的大量案件如“佘祥林”案充分说明了这一点。司法程序的公正性、透明性不够，犯罪嫌疑人或当事人的权利没有得到充分的保障，律师参与案件的权利、当事人的辩护权受到限制，司法机关的权力行使的监督制约和责任机制还不健全，刑讯逼供、违法裁判、司法腐败等现象还缺乏有效的防控体系。再次，司法独立没有保证。司法机关在人、财、物方面受到其他机关的制约，司法审判受到多重因素的干扰。只有司法独立才能实现司法公正，没有司法独立，司法公正无异于缘木求鱼。需要说明的是，司法独立并非导致司法腐败的原因，各国的实践表明，恰恰是司法独立的国家，司法比较清廉，越是司法不独立的国家，司法越是腐败。

　　因此，构建和谐社会需要我们在纠纷解决机制方面做好以下工作： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，疏通堵塞的纠纷解决渠道，尤其是法治化的渠道，特别注重解决权力与权利冲突的渠道。行政复议、行政诉讼的时效应当延长，行政诉讼的范围应当拓宽，国家赔偿的范围应当扩大，标准应当提高。尽量减少当事人的负担，方便当事人的权利救济。权力应当受到更加有力的控制，违宪审查制度应当建立起来。第二，提高纠纷解决机制的公正性。行政裁决应当受到限制，程序更加规范。行政复议独立性、司法化应当加强。所有诉讼的透明性都应当增强，律师参与应当更加及时、全面，当事人的程序安全应当有更多的保障，对刑讯逼供、违法裁判、司法腐败的防控和制裁应当到位。第三，司法独立应当加强。司法判决的最终性应当得到尊重，司法机关对所有的法律规范包括行政法规、规章的解释不应当请示行政机关。司法机关应当摆脱行政机关的控制，司法机关的开支应当有全国人大决定，按照适当的标准有中央统一拨付。执政党与司法机关的关系应当理顺，地方党委不能干预司法，司法系统应当成立相对独立的党的系统，由党中央或者中央政法委统一垂直领导。第四，应当充分发挥民间纠纷解决机制的作用，同时加强民间纠纷解决机制的法治化。

　　既要发挥传统的民间纠纷解决机制的作用，又要健全现代社会组织的解决纠纷的机制。在新的时代，尤其要发展公共行政，使社会公共组织充得到分发展，发挥各个公共组织解决相应纠纷的能力。同时，在立法上应当加强对民间纠纷解决机制的规范，防止民间解决纠纷机制违法或不公正地运行。第五，加快政治体制改革的步伐，加强各种形式的法制教育，包括普法教育，为建立公正的、有效的纠纷解决机制创造良好的社会氛围。

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　　参考文献：

　　[1] 中国青年报。2005-5-26.

　　[2] 严存生。西方法律思想史。北京：法律出版社，2004，31-32.

　　[3] 吴家清，杜承铭。论宪法权利价值理念的转型与基本权利的宪法变迁。法学评论。2004，（6 ）， 3.

　　[4] 包玉娥，曾红路。邓小平理论概论。北京：北京理工大学出版社，2002， 116. 汝信等。2002年：中国社会形势分析与预测。三联书店，北京：2002， 144. 王小章。社会分层与社会秩序。中共宁波市委党校学报，2001，（5 ）。

　　[5] [ 美] 约翰·罗尔斯。正义论。何怀宏等译。北京：中国社会科学出版社，1988，61.

　　[6] 姜明安。完善行政救济机制与构建和谐社会。法学，2005，（2 ）， 20-24.