论行政救济制度

　　内容摘要：狭义的行政救济制度是行政系统的内部监督，该制度的设置维护了行政相对人的合法权益。对行政相对人的救济不仅仅局限于“撤销或变更”具体行政行为，还可以确认具体行政行为违法。行政救济是行政相对人与行政主体互动的一个过程，更侧重于行政主体提供救济的过程，其途径主要是行政复议，当前我国行政复议存在着复议机构缺乏独立性，复议程序不严谨等缺陷，针对这些不足，应该赋予复议机构独立地位，实行行政复议程序司法化。

　　关键词：行政救济    行政复议   行政争议

　　Administrative remedy system

　　Abstract：Administrative remedy is internal supervision of administrative system in narrow sense. The remedy of relative person is not only limited in the specific administrative act to “ cancel or change ”， still confirm it is illegal. Administrative remedy is a process that administrative relative person and administrative subject move mutually ， laying particular emphasis on the process that administrative subject offering remedy， its way mainly is administrative reconsideration. There are some problems on administrative reconsideration， such as be short of independence and the program not strict and so on. So， the organization of reconsideration should be independent and reconsideration program should be judicial.

　　Keywords：Administrative remedy ； Administrative reconsideration ； Administrative dispute

　　一、行政救济制度的涵义

　　（一）行政救济制度的概念

　　行政救济是法律救济的一种，有广义和狭义之分，广义的行政救济包括行政机关系统内部救济和司法机关对行政相对人的救济，包括行政复议、行政诉讼、信访制度、人事争议仲裁制度等，本文主要探讨狭义的行政救济制度。

　　有学者认为狭义的行政救济指当事人不服行政决定，向行政机关请求予以撤销或变更的制度，是通过行政机关自身纠正违法与不当的行政行为、保障公民权利的救济方式，属于行政机关内部监督机制的组成部分。[1] 也有学者认为狭义上的行政救济，是指行政相对人不服行政主体所作出的行政行为，依法向作出该行政行为的行政主体，或其上级机关、或法律、法规规定的机关提出复议申请，受理申请的机关对原行政行为依法进行复查，并作出裁决的法律制度。[2] 亦有学者认为行政救济是行政相对人不服行政主体对其所作出的行政行为，向作出该行政行为的行政主体或者其上一级机关提出复查申请，有权的行政主体基此对行政相对人的申请进行复查并作出裁决的一种法律制度。[3]

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第一种定义的界定，行政救济是否仅指当事人向行政机关请求予以撤销或变更的制度。笔者认为该定义对救济的范围界定的并不全面。《行政复议法》第28条第2 款第3 项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为……”可见，行政救济不仅仅是行政相对人请求“撤销或变更”的制度，复议机关除了作出撤销或变更的决定外，还可以确认具体行政行为违法，责令被申请人重新作出。而且，行政救济不仅仅只是行政相对人申请的制度，它是行政相对人与行政主体互动的一个过程，如果有侧重，那行政救济更侧重于行政主体救济的过程，当事人的申请是行政救济的前提，所以，不能只从行政相对人的角度界定行政救济的概念。对于第二种定义，认为狭义的行政救济是行政相对人提出“复议申请”，把行政救济等同了行政复议，此观点值得商榷。即使狭义的行政救济主要是行政复议，但不能把行政救济的概念等同于行政复议。

　　笔者认为，行政救济是指行政相对人认为行政机关的行政行为造成自己合法权益的损害，请求行政主体审查，有权的行政主体依照法定程序审查后对违法或不当的行政行为给予补救的法律制度。行政救济是行政系统的内部监督，是基于行政监督理论而产生的一种监督制度，其任务和目的是通过这种监督纠正违法或不当的行政行为，弥补行政相对人的损失，它是现代法治社会国家保护相对人合法权益不可或缺的一种制度。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、我国行政救济制度的现状

　　我国行政救济制度主要经历了分散性法律规定——行政复议条例——修订后的行政复议条例——行政复议法四个主要发展阶段。这个制度从无到有，发展迅速，体现了我国行政法制的巨大进步。但是，无庸讳言，这个机制由于建立和形成的时间较短，以及中国正处于转型时期，受各种主观和客观条件的限制，它还不完善，其体系、结构、内部各种制度及其相互关系的设计还有不合理之处，当前，行政救济制度主要存在以下问题：

　　（一）行政复议机构缺乏相对的独立性

　　根据《行政复议法》的规定，作出具体行政行为的行政机关的上一级行政机关为行政复议机关，在行政复议机关内部负责法制工作的机构为行政复议机构。行政复议机构具体负责查清事实，提出处理意见，报行政复议机关领导批准。实践中行政复议机关主要采取一把手审批或分管领导审批的形式；也有的行政复议机关成立了行政复议委员会，对行政复议机构报送的处理方案集体讨论，决定案件的处理。这种决定形式与行政机关作出普通行政行为的方式相似，保证了行政复议办理方式与行政机关普通行政行为方式的衔接。但是，我国没有相对统一的行政复议机构，行政复议机构分属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门，各级人民政府和各行政职能部门根据情况设立主管行政复议的工作机构，复议机关有时出于照顾上下级关系或整体与部门的关系而支持原行政机关的工作，有时甚至行政行为在作出之前就已经先行请示过上级机关。复议机构没有自主权，当然就谈不上独立性，行政救济机构缺乏独立性，势必导致其缺乏权威性，不断受到外界各种因素的干扰，这是制约行政救济功能发挥的最大障碍。

　　（二）行政复议受案范围狭窄

　　我国《行政复议法》虽然在行政复议范围方面较《行政复议条例》有了较大的突破，但与西方一些发达国家相比，我国行政复议范围仍然较小。首先，内部行政行为没有纳入行政复议范围，使公务员合法权益受到侵犯不能得到及时、有效的救济；其次，虽然复议法规定了部分抽象行政行为可纳入复议范围，但这部分可申请复议的抽象行政行为不能单独提起，而必须与具体行政行为一起尚可申请复议，申请人不可以仅对规范性文件不服申请行政复议。这一规定限制了申请人的复议权利，一些规范性文件也许没有直接侵犯申请人的合法权益，但是确实影响了申请人的合法权益，因此，不允许单独对规范性文件申请行政复议是不恰当的。

　　（三）行政复议程序不严谨，难以操作

　　行政复议制度是整个行政程序制度的重要组成部分，但是《行政复议法》对行政复议案件的受理、审理、作出决定等应当遵循的程序规定非常简略，难以操作。由于一些制度设定上存在原则性问题，以及一些立法技术失误的存在，非常不利于行政复议工作的开展。实践证明，这种制度规定存在很多问题，对于审理程序等重要问题均没有明确规定，又没有规定可以参照行政诉讼、民事诉讼等程序，行政复议机关缺乏依据，只好各显其能，又制订了更为详细的行政复议程序规则。这些规则有的相互差异很大，违反了法治统一的原则，有人还为此将行政复议机关告到法庭，使得行政复议机关很被动，也动摇了人们对于行政复议制度的信心。

　　三、行政救济制度的完善与发展

　　针对我国行政救济制度存在的以上问题，笔者认为行政复议制度应在以下方面修改完善：

　　（一）建立相对独立的行政复议机构

　　要保证行政复议的公正与客观，必须对行政复议机构设置作出改变，真正赋予行政复议机构相对独立的地位。由于行政复议是行政行为的法律监督行为，专业性很强，要求行政机关在行政程序上更加严谨，并体现出更强的专业性，这就决定了行政复议机构在行政机关中应体现出更多的独立性，独立行使行政复议权，客观、公正地对下一级行政机关的行为进行监督，以避免这种监督形式流于表面化。在美国，普遍在行政机关内部建立了行政法官，其考核、晋升、工资直接归联邦和州政府的人事部门所管辖，其所在行政机关很难向其施加影响，从而确保了行政法法官和行政法官的中立和公正。我国的行政复议机构可以借鉴这种体制，对于行政复议人员实行职业资格制度，选用高素质的专业人员，严格要求复议人员的任职资格，凡是复议人员应具备法律本科以上的学历，并经过专门培训，具有相当的行政经验，一旦任命就要保障其独立行使职权，其人事关系直接隶属于政府人事部门，拒绝行政首长和同事的不适当干预。

　　（二）扩大行政复议受案范围

　　根据WTO 规则的规定，只要当事人认为自己的利益受到了相关行政行为的影响就有资格提起审查要求。这个范围比《行政复议法》第6 条、第8 条规定的行政复议范围要宽。我们应当顺应这一要求，对行政复议的受理范围作扩大修改，并赋予更多的行政相对人行政复议请求权。首先，建议修改《行政复议法》，允许对规范性文件单独提起行政复议，并进一步允许人民法院司法审查，使行政复议与司法审查衔接起来。因为规范性文件是否可诉反映了一国司法权制约行政权的广度和深度，也是国家法治水平的标志。其次，将内部行政行为纳入行政复议受案范围，将公务员合法权益的救济归入复议制度。保护公务员的合法权益与保护普通公民的合法权益一样，两者都应该有充分的救济途径和救济手段。国家公务员虽然可以通过行政申诉来维护自己的合法权益，但申诉与行政复议制度的功能不可同日而语，后者的救济更加有效。

　　（三）实行行政复议程序司法化

　　综合行政复议的性质、特征、实施主体和运作方式等各方面来看，行政复议是行政机关内部的层级监督行为，由行政机关负责实施，提供物质、人力保障。我们不可能在承认行政复议是行政机关内部的层级监督行为的前提下，又认为行政复议是司法行为。[4] 司法制度要求严谨、公正，而行政制度则在追求公正的基础上，还要体现高效和灵活。这两种制度各有所长，互为补充。我们真正要做到的是，修改和完善行政复议的程序，实现行政复议程序的司法化。绝对不能从字面上进行理解，简单地认为行政复议程序的司法化就是照搬司法程序，如果从这种含义上进行理解，不但不能使行政复议制度摆脱目前所面临的困境，反而还会使行政复议制度丧失其固有的效率优势，如果行政复议制度简单地照搬司法制度的做法，改革的结果很有可能是既得不到司法程序所追求的公平又失去了行政复议制度本来应该具有的效率。

　　参考文献：

　　[1] 应松年。比较行政程序法[M].北京：中国法制出版社，1998，348.

　　[2] 杨海坤。中国行政程序法典化[M].北京：法律出版社，1999，388.

　　[3] 章剑生。行政程序法比较研究[M].杭州：杭州大学出版社，1997，256.

　　[4] 周汉华。行政复议司法化：理论、实践与司法改革。北京：北京大学出版社，2005，8.

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