现代政府的理念重构

　　内容摘要：法治、责任与服务是现代政府的三大理念，是同一进程的不同侧面，三者紧密联系，相互贯通，彼此具有促进作用。法治蕴含责任，为服务政府提供制度基础；责任是法治的必然，为服务政府提供伦理基础。我们应当致力于建设一个高效、廉洁的现代政府，追求“善治”的实现，核心是以民为本，关键是依法行政。

　　关键词：现代政府  善治   以民为本   依法行政

　　Reconstruction of Idea of Modern Government

　　Abstract：Rule of law ， responsibility and serving ， main ideas of modern government are related and transfixed. Rule of law means the responsibility and provides the basis for serving； while responsibility is essential for Rule of law， and provides the ethic basis for serving. Modern government ought to be efficient and uncorrupted， whose goal is“good governance ”。 It must focused on the people‘s interest and emphasize on administration by law.

　　Keywords：Modern government Good governance Based on the people ‘s interest Administration by law

　　建设一个怎样的政府？这是我们党执政、我们推进民主政治建设必然要面临的目标与路径。理论界与实践界曾经提出法治政府、有限政府、效能政府、诚信政府、责任政府、阳光政府、服务政府等诸多命题。如何理解这些政府理念，是立党为公、执政为民的必然要求。我以为，法治、责任与服务是现代政府的三大理念。法治政府是指代表人民根本利益、具有合法性的政府通过民主政治制度、政治体制实现对国家的治理，接受宪法法律的制约与监督。责任政府是一种负责任的行政体系，要求政府行为必须承担道义、政治和法律责任，接受监督和制约。服务政府是指政府必须以公共服务为行政的宗旨，顺应社会需求，转变政府职能，改变传统的权力行政的方式，为民众提供公共产品等服务。法治政府、责任政府与服务政府是同一进程的不同侧面，三者紧密联系，相互贯通，彼此具有促进作用。在目标上，三者都指向廉洁、勤政、高效的政府。建设法治政府、责任政府和服务政府要求我国各级人民政府应该追求将三者的内涵与机制高度统一，把法制、责任与服务理念扎扎实实地贯彻到执政实践中、行政实践中。本文拟尝试围绕法治政府、责任政府、服务政府的理念进行梳理，重构现代政府建设的理念。

　　一、法治蕴含责任，为服务政府提供制度基础

　　什么是法治政府？英国的著名学者戴雪认为，构成宪法基本原则的所谓“法治”，包括三层涵义：一是法治至上，排除政府的专擅、特权等；二是法律面前人人平等，所有阶层平等地服从于法律；三是宪法是法治的终极体现和反映。{1} 发源于戴雪教授的现代法治已经成为社会重要治理法则。法治政府要求政府从全能型转向有限政府，要求全社会树立诚信理念；而责任政府是有限政府、诚信政府逻辑推演的外在必然。法治政府要求政府缩小并规范自己的权力，以便责任的建设。诚信政府要求政府信守承诺，勇于承担责任。法治培植诚信，诚信政府、诚信社会的有力保障需要依靠法治。

　　综观人类历史的法治理论与实践，法治的目的与政府的责任包括实现公平与效率的统一、秩序与正义的统一、公民权利与国家权力的统一以及法治国家与法治社会的统一。无论是法治政府还是责任政府都以四者统一为内涵。我国经历了长达2000年的封建社会，人治传统根深蒂固。法治作为舶来品，要在中国的土地上生根发芽、开花结果，必须注重土壤的培养。要培养民众的法治观念、培养民众的权利义务观念，培养诚信基础和责任意识。从1982年我国宪法颁布以来，我国一直在探索改革之道，致力于治理的转型。1997年，党的十五大明确提出，在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。1999年，“依法治国，建设社会主义法治国家”被作为治国基本方略写入宪法。2004年，国务院制定并颁布《全面推进依法行政实施纲要》。责任是法律的基本概念。法治的尊崇必然要求权利义务的对等，要求行为必须负责任。因此，建设责任政府是法治政府的必然推论。而且，法律为社会的正常运行提供制度基础，“善治”的政府必然选择法治作为治理的方略。服务政府是从政府的职能定位来说的，法治政府是从治理方略来说的。法治政府要求规范政府行为，建设有限政府，实际上是为了政府简政放权，更好地实现服务功能。

　　改革开放以来，我们一直强调以经济建设为中心，片面强调效率、只注重GDP 的增长率，形成了一段时间内对GDP 的盲目崇拜——GDP 决定一切。但是，我们忽视了社会发展问题，忽视了经济发展的巨大代价，从而引发环境污染、三农问题、社会贫富差距悬殊、国有企业与民营企业待遇不平等等一系列严重的社会问题。这是一个政府的责任问题，也是一个服务政府需要关注的问题。建设法治政府，就是以法律约束政府，控制政府权力的滥用，以法治方式整合公平与效率的价值，实现公平与效率的统一。因此，必须通过法治发展生产力，促进市场经济的持续、健康、稳定的发展，增进效率；必须依法合理分配社会财富，实现共同富裕，促进公平。以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体纠正片面、单一的GDP 发展观，坚持以人为本，形成全面、协调、可持续的科学发展观，正是认识到法治政府的核心价值。法治是责任政府和服务政府的根本保障。行政许可法规定了实施行政许可的主体制度、相对集中行政许可权制度、“窗口式”办公制度，实行统一、联合、集中办理制度，创设了一站式服务、一次性告知受理条件、网上许可、许可听证、收费法定等若干便民服务制度，并将行政许可的最长时限规定为30天和60天。

　　从许可申请方式到受理程序和期限，行政许可法都体现了为民服务、便民快捷的原则。可见，单纯依靠道德力量不足以防止政府人员滥用权力，不足以营造责任政府和服务政府。只有法治才能有效遏制权力滥用，保证政府责任和服务理念的贯彻。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、责任是法治的必然，为服务政府提供伦理基础

　　责任政府要求政府一方面为给社会经济、政治、文化的发展创造一个和谐的秩序环境，另一方面倡导诚信、正义与公正，使人们能“体面”地生活，各尽其事，各尽所能，各得其所。责任政府是政府对自己的内在约束，而责任政府的实现必须依靠法治的力量。否则，我们的责任政府建设就会成为一句空话。法治政府的 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一要义是规范和限制政府的权力，保障公民的权利、实现和发展公民权利。法治政府必然是有限政府。计划经济体制下，政府是全能型的，不仅承担传统的维护公共秩序和社会利益的职能，而且要分配资源、安排生产、照顾社会。但政府不可能是全能的。建设法治政府要求限制政府行政管理的范围和权限。行政许可法已经取消不必要的行政审批，将部分行政审批转移给行业组织和中介机构实施，只保留必须由政府实施的、属于公共物品范畴的行政许可。同时还规定只有全国人大及其常委会、国务院和省级地方人大及其常委会可以依法设定行政许可，省级人民政府可以依照法定条件设定临时行政许可，包括国务院各部门在内的其他国家机关不再设定行政许可。这一界定与约束为建设法治政府、有限政府提供了制度支持。一个全能型的政府不可能是一个负责任的政府，因为政府如果管理过多，便会精力分散，不可能做到责任到位。实践中，对政府定位与职能的认识（政府行使权力，管理社会，约束相对人行为）和观念导致层层审批、处处盖章、公文旅行、漠视相对人权利的各种现象。其实，责任才是政府的 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一要义。它意味着政府行使权力要尽职尽责，失职行为必须承担道义责任、政治责任，违法行使权力必须承担法律责任。行政许可法用法律的形式确认行政许可的责任，明确规定行政许可的监督检查，体现了政府权力与责任相统一的原则。因此，法治——有限——责任。这正是责任政府的要义所在，即要求政府对自己的行为负责。国家权力对公民权利是一种拘束，但是公民权利反过来又是国家权力运行的目的，公民权利与国家权力是辩证统一的。一个服务型的政府必须以政府能够合理而妥当地约束自己的行为为前提。在服务政府的理念中，不仅仅需要法治作为基础和制度保障，而且需要政府的诚信和责任作为伦理基础。近现代法治理论和法治实践表明，责任政府是法治的题中应有之义。因此，责任是实现法治的必然，也是服务政府的伦理内核。

　　三、三位一体，实现“善治”

　　我国当下的法治政府、责任政府、服务政府，乃至由此衍生的诚信政府、有限政府、高效政府、廉洁政府，都离不开“善治”。“善治”（good governance ），要求我们适应经济市场化、政治民主化与社会多元化的趋势，充分吸收和借鉴国外政治文明建设的有利因素，为我所用。善治，是国家治理的目标，是和谐社会的保障。善治的内在核心是，必须增进国家实力，增进社会秩序，增进人们福利。善治，要求治理转型。善治，应当是法治。

　　（一）现代政府建设的观念转型

　　法治政府、责任政府、服务政府是三位一体的，都致力于建设一个高效、廉洁的现代政府，致力于“善治”的实现。我以为，有四种观念转型：

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第一，从全能型政府转变为有限型政府。即要求政府从无所不为转变为有所为、有所不为。政府通过法律规范自身、意识到政府行为必须负责，认识到提供公共服务才是政府的职责。政府必须认识到市场的功能，引导社会组织实现“善治”。对于在“市场失灵”的情况下，才需要政府的及时补位：为各种市场主体提供良好的发展环境与平等竞争的条件；为社会提供安全和公共产品；为劳动者提供就业机会和社会保障服务。

　　第二，从审批型政府转变为服务型政府。深化行政审批制度改革是建设法治政府、责任政府和服务政府的重要一环。传统的政府运作是一种层层审批的方式，干预了市场机制，损害了经济效率。行政许可法对转变政府职能，实现这一转变意义重大。必须扎扎实实贯彻落实行政许可法，深化行政审批制度改革，才能实现审批行为的规范化，建设服务型的政府。

　　第三，从高成本型政府转变为高效率型政府。善治的追求是，如何降低行政成本获得最大的社会效益。这关系到政府如何划定自己的权力范围，如何切分中央与地方的权力，如何高效地实现政令畅通，等等。因此，必须通过法律规范政府的权力，合理界定中央地方的经济社会事务的管理责权，合理设置行政层级保证政令的快速执行，通过现代化手段保证信息畅通，上令下达，下情上达。

　　第四，从传统型政府转变为现代型政府。传统型政府是适应传统社会的一种模式，信息社会应当与时俱进。现在我们经常提到的e 政府，即电子政务、电子政府，就是在政务工作中采用电子技术，保证信息的及时沟通、面优化政府行为方式，从管理手段、管理工具实现高效、透明、规范。

　　（二）现代政府建设的核心与关键

　　1 、现代政府建设的核心是以民为本

　　“民惟邦本，本固邦宁。”{2} “天地之大，黎元为本。”{3} 中国古代的封建统治者早就意识到人民对于巩固统治地位的重要性，适当地对人民作一些让步以获得支持。历史一再证明，得民心者得天下，失民心者失天下。古代的王朝更替沿袭的都是新政权获得拥护从而战胜失去民心的旧政权。现代政府的合法性，来自何处？这是政治法律学者一再思考的问题，我以为，代表最广大人民的根本利益就是合法性的本义。我们采取人民主权，坚持与完善人民代表大会制度，这决定了我们政权的人民性。胡锦涛总书记指出：“各级领导干部要牢固树立全心全意为人民服务的思想和真心实意对人民负责的精神，做到心里装着群众，凡事想着群众，工作依靠群众，一切为了群众。”{4} 在政府建设中，不管提出怎样的概念，宗旨不能变，就是要坚持以民为本。党的领导、人民主权与依法治国是统一的，统一在党代表先进生产力、代表先进文化、代表最广大人民的根本利益，奉行“立党为公、执政为民”，依法治国中的“法”体现和反映人民意志，维护人民利益，是“人民”制定的法。建设责任政府，要求的是政府对外代表人民，树立一个负责任的大国形象，对内保护人民，维护人民利益，对人民负责。建设服务政府，更为直接，服务的对象就是广大人民，我们现在提到的人本行政，主要内容就是保护公民自由、财产、安全等基本人权，为人民提供教育、社会保障、低息住房等全方位公共福利措施，改善人居住的自然与社会环境，促进经济的发展与社会的全面进步。胡锦涛总书记提出的“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”高度概括了以民为本的宗旨。因此，构建现代政府，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，认真履行宪法和法律赋予的职责与职权，转变政府职能，为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和大力推进物质文明、政治文明和精神文明的协调发展服务。

　　2 、现代政府建设的关键是依法行政

　　法治政府必然是责任政府，也必然是服务政府。必须依靠完善的立法规定政府行为的范围和程序。依法行政必须有立法设权和限权，规范政府自由裁量权的行使。因为政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的，这一切受制于法治。{5} 法治政府蕴含责任政府的要素，为服务政府提供制度性的前提和基础。这是一个法治的时代，尊崇法治、践行法治便体现了责任的要求，贯穿了服务的意识。法治政府决定责任政府、服务政府的目标的实现。因此，现代政府建设的关键是法治，体现在政府行为领域即依法行政。行政必须受法律的约束，这是法治的必然要求。依法行政要求：行政权力来自于法律授予，必须由法律设定；行政权力行使必须依法，包括实体法与程序法；行政权的滥用与违法行政必须接受法律的制裁，承担法律责任。法治与依法行政从来源上讲，肇始于近代西方，西方现代国家普遍把法治作为政治领域的一项基本原则。但是，世界各国建设法治政府经验不一，遇到的问题各异，可以借鉴西方政治文明中的要素，最主要的还是审视我们目前的状况。“法治政府的建设从来没有一种划一的模式，各国地方性知识和经验的差异性构成了制度资源的多样性。……我们不能只偏重某一种制度模式，而忽视其他可能性。只有通过对各种模式进行深入的分析和比较研究，我们才可能获得符合中国法治建设的多种资源。”{6} 只有博采众长，才能为我国法治建设开出一条大道。

　　当前，我国正处在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的关键时期，我国的法治建设正处于攻关阶段。党的十六大提出“到2010年形成中国特色社会主义法律体系”，《纲要》明确规定“经过十年左右径尺不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。为全面推行依法行政，建设法治政府，国务院制定和颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，总结了经验，明确了指导思想、基本原则、具体任务和措施要求，规划了依法行政的蓝图。我以为，依法行政需要处理好三对关系： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，依法行政与党的领导。依法行政必须坚持党的领导，党的领导保证依法行政不偏离正确方向，这是历史的经验。这要求党在坚持执政地位的同时，要不断改进执政方式；也要求政府在法治政府的建设中正确对待党的领导，完善党的执政方式，巩固党的领导地位。第二，依法行政与依法治国。依法行政是依法治国的一个重要组成部分，依法治国已经被确立为治国基本方略，依法行政是依法治国方略在政府治理领域的体现。但是，需要指出的是，依法行政对于依法治国起着关键性的作用，在我们这样一个法治观念不强的发展中国家，法治的本土资源略嫌欠缺，政府主导推进依法治国。如果政府行为领域不能贯彻依法治国，遑论其他领域？第三，依法行政与改革开放。20余年来改革开放是一个不断“松绑”的过程。我们在不断打破旧制度的同时，也在通过完善法治、推进依法治国，建立新制度。改革开放要求我们适应全球化不断地“变”，而践行法治则求在“不变”。如何在二者之间达成平衡？既不能为了实现法治而停止改革开放，又不能为了改革开放而破坏法治。必须保证改革开放与依法行政同时推进、协调发展。

　　{1} Dicey ， Introduction to the Study of the Law of the Constitution （1885）， 1960 ，pp.202-203.

　　{2} 《尚书* 五子之歌》。

　　{3} 《唐太宗集* 晋宣帝总论》。

　　{4} 胡锦涛：《在“三个代表”重要思想理论研讨会上的讲话》，人民出版社2003年版，第19页。

　　{5} [ 美] 路易斯* 亨金：《宪政* 民主* 对外事务》，三联书店1996年版，第11页。

　　{6} 罗豪才：《行政法与公法精要》（序言），辽海出版社、春风文艺出版社1999年版。