分权、争议与解决:公法视野下的德国联邦制

　　摘 要： 德国是联邦制传统较为久远的国家，依据德国宪法而形成的明确的权限划分，构成了其联邦制度成立的起点；以联邦宪法法院为轴心的相对完善的争议解决机制，构成了德国联邦制度巩固的基础。然而，目前德国联邦制度也面临着前所未有的挑战，如何有效应对这些挑战决定着德国联邦制度的未来。

　　关键词： 联邦制度； 权限划分； 争议解决机制； 挑战

　　从公法视野看，合理的联邦制度必须有明确的权限划分和完善的争议解决机制。明确的权限划分是联邦制度成立之起点，而完善的争议解决机制则构成了联邦制度巩固的基础。德国作为联邦制传统较为久远的国家，其联邦制度在权限划分之明确性、争议解决之完善性方面，堪称典范。然而，随着欧洲一体化进程和德国统一的影响，德国联邦制度也面临着前所未有的挑战，如何有效应对这些挑战将在一定程度上决定着德国联邦制度的未来。

　　一、德国联邦制度的权限划分

　　权限划分是德国联邦制度的脊梁。大体说来，德国宪法 （ 原为基本法，Basic Law） 关于联邦制度的权限划分，依其种类可分为立法、行政、财政、司法四种。从公法视角考察，立法权和行政权为至关重要的方面，鉴于此，本文拟着力探讨立法权和行政权在联邦与州之间的划分。

　　（ 一） 立法权限的划分

　　德国的立法权分为专有立法权、共同立法权和框架立法权三种。依据德国宪法，专属于联邦的立法权大致有： 外交和国防； 联邦的国籍； 迁徙自由和护照、入境、出境以及引渡等； 货币及度量衡等； 海关和货物的自由流动； 联邦铁路和航空运输； 邮政和电信等等 （ 第 73 条） .关于联邦的专有立法权，宪法第 71 条规定： 在联邦专有立法权的范围内，各州只有在联邦法律明确授权的情况下，并在授权范围内，才有立法权。当然，州也有一部分专属于自己的事务，包括： 文化事务 （ 包括广播） ； 教育； 保健服务； 治安等。〔1〕德国宪法第 74 条规定的共同立法的项目有：民法、刑法和执行判决、法院的组织和诉讼程序、律师、公证人及法律顾问； 出生、死亡和结婚登记； 结社和集会法； 公共福利； 各州的国籍； 战争损害和赔偿等等。在共同立法即联邦和州都有立法权的项目上，州处于一个什么样的地位呢？宪法第 72 条第 1 款规定，关于共同立法权范围内的事项，各州只有在联邦未行使其立法权的情况下，并在此范围内，有立法权。那么，在共同立法权范围内，联邦行使其立法权的根据是什么呢？第 72 条第 2 款规定，联邦在需要联邦立法的事项之范围内，基于下列理由有立法权： （ 1） 个别州的立法不能作有效规定，或 （ 2） 如果某一事项由州的法律规定，势将损害其他各州或全体人民的利益，或 （ 3） 为在超越一州地域界限的范围内维持法律上或经济上的统一，特别是维持生活条件的统一，需要作出这种规定。需注意的是，这些理由的存在为联邦扩大其立法的范围埋下了伏笔。所谓框架立法指的是联邦可以对涉及到的事务作一般性的规定，具体的内容则由各州自行确定。德国宪法第 75 条列举的框架立法权项目包括：在第 74 条没有作不同规定的情况下，在各州、镇或根据公法设立的其他法人团体中任职的公务人员的法律地位； 指导高等教育的一般原则； 新闻出版和电影工业的一般法律地位； 狩猎、保护自然、照管乡村地区； 土地分配、地区规划和水利管理； 有关住所或居住地改变的登记以及有关身份证的事项。

　　从这些法律条文上，人们可能会得出这样的一个判断： 联邦与州的立法权大致平衡，双方各得其宜。但实际的状况是，现今的立法权大部分集中在联邦一级。“联邦在当前立法过程中的重要性，产生于统一管理日常生活的需要。这使得联邦在与州共同立法范围中的地位越来越强。因此，州的立法权限几乎只限于处理文化事务、治安和市政法方面。但即使在这些仅存的州立法权上，仍有不断增加的压力要达成共同的政治方针和决定。”〔2〕 立法集中产生的影响是， “各州手中只剩下了相当少的，虽然决非不重要的一部分立法权。”〔3〕

　　（ 二） 行政权限的划分

　　德国宪法对联邦法律的执行和联邦行政也有明确的规定。关于执行权的划分，德国宪法中有两类： 一种是联邦直接行政，一种是联合任务。联邦直接行政的意思是，由联邦行政部门或者受公法管辖的联邦一级法人团体或机构对联邦法律的执行。联合任务的意思是，联邦应当参与的属于州执行范围的事务，前提是这些事务对社会意义重大，并且联邦的参与为提高公众生代写论文活水平所必需。联邦直接行政的范围包括： 外交事务，联邦财政管理，联邦铁路，联邦邮政，以及联邦水路和航运管理，属于联邦直接行政事务，由联邦政府下级行政机关执行。武装力量、社会保险、联邦航空、联邦水道、联邦公路、联邦银行等事务都属联邦直接行政事务 （ 在实践中，联邦也可将有些事务委托给州代为行使） .联合任务包括：扩大和建设高等教育机构； 改进地区经济结构；改进农业结构和沿岸保护。

　　德国宪法第 30 条规定了一条著名的附属原则：如果本基本法不作其他规定或许可，各州应负行使政府权力和履行政府职能的责任。意思是，如果下级政府有能力执行某项职能，除非有必要，否则上级政府应让下级政府承担起这项职能。在德国的联邦制度中，这意味着，只要州的能力允许，联邦政府应当尽量让州承担起行政任务，并为此而提供必要的支持。同时，宪法还明确指出，在不作其他规定或许可时，执行联邦法律是各州的职责。这就意味着，虽然在联邦层面集中了大量的立法权限，但执行却主要集中在州一级。这在一定程度上冲淡了立法集中所带来的负面影响。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、德国联邦制度运行中的争议

　　联邦与州之间的争议，是任何联邦制国家都避免不了的事情。作为联邦制国家的德国被称为半主权国家，因为虽然它是由 16 个州组成的，但是联邦与州之间并非简单的上下隶属关系，州在联邦中也是有自己的主权领域的 （ 比如，前面提到的文化、教育等领域就是州的主权领域） . “依据 《联邦基本法》有关条款规定，各个州对于联邦并非是一般的服从关系，而只是在某些方面服从隶属制度的要求。” “一方面各个州均有行使国家权 （ 国防、外交等权除外） 的职责，它与联邦在某种意义上是平等关系。另一方面，联邦对各个州具有监督和指令权。” 〔4〕 在这样的情况下，联邦与州之间必然会因权力的行使与职责的履行以及权限之纷争发生争议。

　　一般来说，联邦与州发生的争议主要有： 因履行义务发生的争议，因在某些事件上州对联邦的法律请求权发生的争议，因州参与联邦机关立法和联邦对州的法律请求权发生的争议。上述这些争议，因其意义重大，依据德国宪法和 《联邦宪法法院法》规定，皆属联邦宪法法院管辖的范围。在规定联邦宪法法院职权的宪法第 93 条所列款项中，大部分都涉及到联邦与州的争议问题：如第 2 款规定，在联邦法律或州法与本基本法在形式上和实体上是否一致，或州法与其他联邦法律是否一致方面发生意见分歧或怀疑时，经联邦政府、州政府、联邦议院三分之一议员的要求进行裁决。第 3 款规定，联邦和各州权利和义务，特别是各州执行联邦法律时和行使联邦监督权时，如发生意见分歧，有权予以裁决。第 4 款规定，联邦和各州之间，各州之间或一州范围内关于公法的其他争执，有权予以裁决。可诉诸另一法院的情况除外。

　　三、争议解决机制： 联邦宪法法院的作用

　　德国联邦制度运行过程中所产生的争议，在政治的范围内，主要通过联邦参议院协调解决；而在公法的范围内，主要通过联邦宪法法院解决。联邦宪法法院作为德国政府体系中的一个主要的政策制定机构，在过去的几十年，它已经发展成为了欧洲最活跃、最强有力的宪法法院。在对争议的裁决中，宪法法院成功地延伸到的法律与政治领域，对联邦与州的关系产生了相当大的影响。宪法法院要在联邦与州之间保持一种平衡，但考虑到州相对于联邦的弱势地位，它又十分注重保护州的地位。一般而言，立法权在联邦与州之间的划分特点是： 联邦在基本法所列举的事务上进行立法，而州则在余下的事务上进行立法。“与宪法法院的裁决相联系的最重要的问题或许就是，它在多大程度上愿意支持一个对联邦立法权力宽泛的解释。与其他的联邦制度相比，基本法的 73 和 74 条对联邦立法权规定得特别详细，对它们作宽泛的解释将会有把州降低为仅仅是个行政机关的地步。”〔5〕 因此，宪法法院倾向于对联邦的立法权作严格的解释。唐纳德·克莫斯 （ DonaldP. Kommers） 也认为，“宪法法院倾向于严格地解释在基本法 74 条给予联邦政府的政府的共同权力，或许是因为，一个宽泛的解释会在实际上取消州在联邦体制中作为一个有效单位的地位。” 〔6〕 因此，我们可以得知联邦宪法法院在联邦与州的关系上的态度，一方面，承认宪法的规定中体现出来的联邦在立法领域的主导地位； 另一方面，小心而严格地划定联邦的边界，使不至于过分地侵犯州的权利。

　　宪法法院不但可以对基本法进行字面的解释，而且，它在一定程度上还可以创造性的发挥。比如，联邦团结原则就是宪法法院创造性的产物，这是在电视台案中创造出来的。电视台案使联邦政府要建立一个国家电视台的法令归于无效。宪法法院用了某种最为严厉的语言，谴责联邦政府不但不光彩地侵犯了州的保留的权力，而且在这样做的时候还采用了欺骗的手法。联邦政府在咨询了基督教民主党人控制的州后就颁布了这个法令，而没有征求社会民主党人控制的州的意见。通过引征团结观念，宪法法院宣称联邦有义务与所有的州进行协商，当所颁布的政策影响到所有的州的时候。

　　尽管联邦宪法法院只是个司法机构，不能主动地参与政治和社会事务，它是个宪法的守护者———只能从字面和精神上对宪法进行解释———没有创造法律的权力，并且它在一定程度上受制于议会政治和政党政治，它还得考虑自身在公众心目中的崇高地位问题，等等。但是我们可以看到：在立法集中的趋势下，它毕竟在一定程度上为州保留了自主的空间，从而捍卫了联邦制度和联邦精神。 “考虑到德国联邦体系中力量均衡之态势，以及州所受到的集中化的压力，很自然的是，州比联邦更觉得有求助于司法判决的必要。所以，人们期望宪法法院所坚持的严格遵循宪法的字面含义和精神的任何偏向，都要有利于联邦关系中属于弱者的一方。确实，从整体上我们看到，联邦问题的判决倾向于保护州的地位。”〔7〕

　　四、结语： 德国联邦制的挑战与未来

　　总的看，战后德国联邦制度运行是比较成功的。它在保证法制逐渐统一的同时，也赋予州相当大的自主权； 既有效地平衡了地区差距，又保证了整体上的效率。这一制度模式使德国在战后并未出现大的政治冲突与经济动荡，保持了经济的较快增长与社会的协调发展。虽然在其运行中也存在诸如关于财政均等化、联邦权限与州的权限的争议等，但从总体上看，这些争议都在可化解的范围之内，或者可以为各方所容忍、接受。但是，目前德国的联邦制度面临着两个根本性的挑战： 欧洲一体化进程和德国统一的影响。一体化本身就是联邦与州的权力向欧盟层面让渡以及联邦与州的权限重新划分的过程，对联邦宪法法院来说，如何秉持一种一贯中立的立场，发挥平衡作用，及时对变化了的情况进行特殊的司法界定与处理，是一个十分棘手问题。如果说一体化对德国联邦制度的影响主要是制度生态之变化的话，那么，统一对德国联邦制度的影响则是内生性的制度架构的变化。而在统一的过程中，联邦似乎利用了新加入州 （ 原民主德国所属州）需要帮助这样一个情况侵入了先前被认为州所固有的权限领域，而且，似乎一些原联邦德国所属州也愿意联邦政府这样对待它们。统一之后，各州在集体行动上的能力与效率显然是弱化了。在这样的具有宪法性意义的变化中，联邦宪法法院如果再像以前那样 “独断专行”，似乎就有在民众心目中大大失分的危险。

　　如何能够在应对两个根本性挑战的同时继续保持权限划分的明确性以及争议解决机制的完善性，将在很大程度上决定着德国联邦制度的未来。

　　参考文献：

　　〔1〕 Simth Gordon，“The Nature of the Unified State. ”In Smith，Gor-don； Patterson，in William E，Merkl，Peter H，and Padgett，Ste-phen ed，Developments in German Politics，Durham，N. C. ：Duke University Press，1992.

　　〔2〕〔德〕 库特·宗特海默尔。 联邦德国政府与政治 〔M〕。 上海：复旦大学出版社，1985： 172.

　　〔3〕Uwe Leonardy，The institutional structures of German federalism〔E-lectronic ed.〕。 － London，1999. Working papers / Friedrich －Ebert － Stiftung，London Office.

　　〔4〕 刘兆兴。 联邦德国宪法法院总论 〔M〕。 北京： 法律出版社，1998： 282.

　　〔5〕Philip Blair and Peter Cullen，Federalism，Legalism and PoliticalReality： The Record of the Federal Constitutional Court，in CharlieJeffery ed. ，Recasting German Federalism—The Legacies of Unifi-cation. PINTER Press，1999. pp. 119—154.

　　〔6〕 Donald P. Kommers： The Federal Constitutional Court In GermanPolitical System，in Comparative Political Studies，Vol. 26 No. 4，January 1994： 470 － 491.

　　〔7〕Philip Blair and Peter Cullen，Federalism，Legalism and PoliticalReality： The Record of the Federal Constitutional Court，in CharlieJeffery ed. ，Recasting German Federalism—The Legacies of Unifi-cation. PINTER Press，1999. pp. 119—154.