从宪政编查馆任职人员看清末预备立宪

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　　【摘要】20 世纪初期，清政府发起了一场旨在自救的新政改革运动。在这场新政改革中，清政府为推行宪政，改变统治策略和政治体制，以挽救政治命运，设置了专门法制改革机构宪政编查馆。从事近现代宪政体制下各种法制法规编纂的宪政编查馆法制编纂人员的构成如何？其在近现代法律制定方面发挥了怎样的作用？本文试图从这一方面入手，对其作一探讨与评述。

　　关键词：清末立宪；宪政编查馆；法制编纂人员

　　20 世纪初期，清政府发起了一场旨在自救的新政改革运动。在这场新政改革中，清政府为推行宪政，改变统治策略和政治体制，以挽救政治命运，设置了专门法制改革机构宪政编查馆。宪政编查馆主要负责办理宪政、编制法规、统计政要以及考核全国宪政筹备、翻译东西各国宪法方面书籍等事务，以研究利用最有利的宪政形式来保持清王朝的统治，在晚清立宪改革中发挥了重要作用。

　　清末立宪历来被视为满清的欺人之举而遭否定，以致晚清在立宪中所采取的举措鲜受关注代写论文而被忽视。不管晚清立宪的动机与结果如何，宪政编查馆在宪政改革、借鉴东西各国宪法、编纂中国自己的近现代法制法规方面确实起到了重要作用，而且这些成果后来很多被北洋政府、蒋介石国民政府所借鉴、采用，对于近代中国由封建专制体制向资本主义制度体制的演变起到了重要作用。尽管北洋政府和蒋介石国民政府同属反动独裁政府，但近现代西方法制法规和宪政体制的引进从历史的演进上讲确有其进步意义。单从这方面讲，对于从事近现代宪政体制下各种法制法规编纂的宪政编查馆法制编纂人员的构成及其在近现代法律制定方面所发挥的作用就不容忽视。有鉴于此，本文试图从宪政编查馆法制编纂人员的情况入手，对其在清末宪政改革中的具体活动和历史作用作一探讨与评述。

　　1 宪政编查馆的设置提到宪政编查馆的设置首先要从其前身考察政治馆说起。1905 年 7 月，清政府选派载泽等五大臣分赴东西洋考察各国政治，“以期择善而从”，“实行其因革损益之方，以收富国强兵之效。”〔1〕为了对考察情况进行研究比对，以决取舍，1906 年 6 月，清政府成立了考察政治馆。考察政治馆作为政务处的隶属机构，受政务处王大臣督饬。1907 年 8 月，考察政治馆改为宪政编查馆，由军机处督饬。“军机处为用人行政枢纽，关系綦重”〔2〕，是清朝的权力核心机关。宪政编查馆归军机处直接领导，军机大臣兼职宪政编查馆大臣，更加突出了宪政编查馆本身的政治地位与其任事的重要性。编查馆作为推行宪政的主要机构，“地位不但与各部院平行，其权限且在各部院之上。”〔3〕宪政编查馆的职掌主要有四：（ 1）议覆奉旨交议有关宪政折件及承拟军机大臣交付调查各件。（ 2）调查各国宪法，编订宪法草案。（ 3）考核法律馆所订法典草案，各部院各省所订各项单行法及行政法规。（ 4）调查各国统计，颁定格式，汇成全国统计表及各国比较统计表。宪政编查馆负责编纂法规各事项，有统一全国法制之责，并主管全国政要之统计。〔4〕除此之外，宪政编查馆还负责考核全国筹备立宪的情况，以及收储、编译中外书籍，出版《政治官报》等事项。1911 年 6 月，清政府颁布《内阁属官官制及内阁法制院官制》。“所有宪政编查馆、吏部、中书科、稽察钦奉上谕事件处、批本处等衙门，着一并裁撤。”〔1〕宪政编查馆所管事项由内阁法制院接管。从 1907 年改名宪政编查馆，到 1911 年被裁撤，宪政编查馆存在四年时间，加上其前身考察政治馆存在的时间，总计长达五年之久。宪政编查馆作为“宪政之枢纽”，在清末立宪中发挥了重大作用。身处宪政编查馆中的法制编纂人员，亲自参与了清末预备立宪的各种法制法规的编纂修订工作，在清末立宪过程中，更是居于关键的地位。2 宪政编查馆人员任用情况宪政编查馆内部机构设置共有三局三处一科。三局是编制局、统计局、官报局；三处是总务处、译书处、图书处；一科是考核专科。编制局、统计局下又各设三科，负责编制、统计事宜，是编查馆的核心机构。官报局下设编辑、校对、印刷等科，负责编辑、校对、印刷、发行事宜。其中编制、统计局局长兼充考核专科会办，总务处、译书处、图书处各有专责，考核专科专门负责考核宪政筹备事宜。因宪政编查馆隶属军机处，由军机处王大臣督促管理，故历任军机大臣均兼充管理宪政编查馆事务大臣。奕劻、载沣、张之洞、袁世凯、徐世昌等都任过管理宪政编查馆事务大臣。宪政编查馆设提调二员，综理馆中一切事宜，编制局、统计局、官报局局长，总务处、考核专科总办，译书处总纂等各承提调之命，管理本局、处事务，副局长及帮办则协同局长、总办管理局务，各局处科员、委员等负责办理本局、处具体事务，从事实际工作。宪政编查馆另设总核二员，负责稽核各项奏咨文牍及官报事件。

　　考察政治馆改为宪政编查馆之初，留在馆内办事的人员尚不及十人。1907 年 11 月，经宪政编查馆奏请，调配大批人员分任馆务。总核为王庆平、曹广桢，总务处总办为左孝同，编制局局长为吴廷燮，副局长为章宗祥，各科正科员分别为汪荣宝、曹汝霖、恩华，副科员为胡大勋、朱国桢、胡礽泰、陈曾寿、章宗元等十六人。统计局局长为沈林一，副局长为钱承志，各科正科员分别为延鸿、林启、陈毅三人，副科员为文斌、吴振麟、卢静远、张国淦等十三人。官报局局长为华世奎，印刷科科员为傅范初。总务处科员为荫桓等六人。译书处总纂为严璩。〔5〕1909 年1 月，总核由易贞、刘谷孙充补。1910 年 9 月，复由军机处三品章京杨寿枢兼充。提调初设二人，仍以原考察政治馆提调宝熙、刘若曾充任。1909 年 1 月，又任命自日本考察宪政回国的达寿为编查馆提调，位在刘若曾之次。〔6〕1910年 9 月，复奏派新由日本回国的内阁学士李家驹为该馆提调，位在续派提调达寿之后。〔7〕至此，提调由初设的两人增至四人。编制局、统计局、官报局各科科员人数，根据事务繁简情况，酌情而设，屡有增补。1909 年 1 月，派陈箓充编制局副科员，伍铨萃充统计局副科员。1910 年 2 月，派刘福姚、李景鉌、汪曾武、顾德邻充编制局副科员，林世焘、邵福瀛充统计局副科员。1910 年 11 月，复派金邦平充编制局正科员上行走，施愚、萧鹤祥充编制局副科员。〔8〕总务处总办初为左孝同，1909 年 1 月，任命连甲为总办，汪治书为帮办，继宗为科员。1909 年 5 月，选派参议劳乃宣兼充总办，监察御使赵炳麟派充会办，以参议杨度、编制局局长吴廷燮、副局长章宗祥、统计局局长沈林一、副局长钱承志兼充。以编制局正科员汪荣宝、恩华，总务处科员黄瑞麟兼充帮办。该科正科员为翰林院编修林炳章，以统计局副科员卢静远兼充。副科员以监察御使王履康，翰林院编修夏启瑜派充，由宪政编查馆胡礽泰、顾鳌、傅岳棻、张志潜兼充。〔9〕1910 年 2 月，派许宝蘅、殷济充总务处科员。因汪治书简放山西提学使，复派统计局副科员文斌充补帮办。〔10〕1911 年，因劳乃宣简派江宁提学使，由杨度接任总办。此外，1907 年 12 月，派定严复、黄绍基、辜鸿鸣为编查馆咨议官。〔11〕1909 年 5 月（宣统元年四月），任命唐景崇、严修、张亨嘉、沈家本、唐文治等三十七员为编查馆一等咨议官，周自齐、曾习经、许秉琦、李稷勋等二十七名为二等咨议官。同日，又调陆宗舆、蒲殿俊等通知政体、娴习律法之人入馆任事。〔9〕编查馆并设参议二员，以收集思广益之效。1909 年年初，任命杨度、劳乃宣为参议官。从宪政编查馆人员任用情况来看，有军机大臣、朝廷亲贵、各部官员及归国留学生等。他们由于各自所处政治地位和在宪政编查馆中任职的不同而在清末立宪中发挥了不同的作用。

　　3 宪政编查馆任职人员在清末立宪中发挥的作用3. 1 军机大臣、朝廷亲贵及各部衙门官员对宪政改革有着双重影响宪政编查馆成立之后，历任军机大臣均兼充管理宪政编查馆事务大臣。他们不必每天到馆议事，但每隔一段时间都要到馆就有关办理宪政事宜进行议商，听取汇报。朝廷亲贵及各部衙门官员大多是兼职宪政编查馆事务，遇事到馆议商，平时仍在自己衙门当值，很少亲自担任法制法规的具体拟订工作；部分各部衙门官员如李家驹、宝熙、达寿等既在中央各部衙门为官当职，又兼充宪政编查馆办事人员，一身两职，在馆参与编查馆编制统计事务，为官则在各衙门执行宪政举措。兼职宪政编查馆事务的军机大臣、朝廷亲贵及各部衙门官员大都担任各衙门实职，身处清政府权枢部门，宪政措施的执行情况如何与其关系密切。他们当中虽不乏附会时趋，投机于改行君宪政体者，但一般均是谙熟典章、通达治体、娴习律法之人。他们既是宪政编查馆事务的直接参与者和策划者，又是筹备宪政政策的贯彻者和执行者。他们对西方法律文化的吸收与接受程度不同，许多人对西方法律的认识是表层的、不全面的，缺乏对西方法理精神与法律原则的真正理解，未能彻底摆脱传统法律思想的束缚，对中国旧有律法有怀旧情怀。他们对立宪基本持肯定态度，但又不完全赞同归国留学生大量引进西方律法的做法。他们的态度在一定程度上影响着对西法的引进和宪政法规的制订颁行。如1909 年 12 月，宪政编查馆人员吴廷燮在核改《现行刑律草案》时，痛陈旧律万不可用，负责编制法规的汪荣宝戏言其论“诚新音可喜，若使文襄（即张之洞，已于是年八月卒）有知，必将与公为难”。〔14〕可见，张之洞等朝廷权贵与各部衙门官员虽推动了宪政政策的制订与实施，但另一方面又在某种程度上束缚了法规编制人员的手脚，对宪政的推行有着不良的影响。

　　3. 2 归国留学人员对编纂宪政法规起到了重要作用宪政编查馆“人员共一六三人，其中留学及考察外国宪政者计五十人，而留日及考察日本宪政者即占四十人，且分别担任专业技术性职务”。该馆核心机构编制局“执事人员计二十九人，属于留学生者十九人，占百分之六十五强；其中留法者一人，留美者二人，留日者占十六人”。〔15〕这些归国留学人员都亲沐欧风美雨，对西方宪政制度，西方法学理论和法律制度有过直接接触和深刻认识，并且留学期间大都专门攻读法学或相关专业，具备丰富的宪政知识。他们在宪政编查馆中担当着编纂、审核法制法规的重任，对宪政改革起着重要作用。编制局的职掌实际上关系到宪政的能否推行，而在编制局里任事人员的思想与态度，最足以反映宪政的精神与特征。编制法规的主要负责人汪荣宝、杨度、曹汝霖、胡礽泰等均是留日学生，故在纂拟法规方面必然受日本宪政模式的影响，而清廷先后两次派员出洋考察宪政的结论，也是认为以日本宪政最为适宜中国。这就决定了中国的立宪大量引进日本法律和仿效日本宪政的结局。比如清廷出台的《钦定宪法大纲》、《资政院院章》等，均大量引用日本法律原文，几乎是日本法律的翻版。而军机大臣及各部大员虽参与决策宪政改革，但因大多数人对西法并不太熟悉，故而对宪政编查馆的立法难免有所盲从。“今以立法权独委之宪政编查馆，……其一切章程皆三数司员为之耳，司员曰如此则是立宪国制度，如彼则非立宪国制度，诸大臣不敢驳焉，虑人讥其隔膜也。”〔14〕对于编查馆制订的宪政法规，“诸大臣画诺而已。”〔14〕这些从事具体法规编纂工作的归国留学人员，具有西方资产阶级思想意识，他们使得宪政改革体现出资产阶级的意志，无形中成了中国民族资产阶级的代言人，他们对西方律法、法律思想、法学理念和先进的资本主义政治制度的引进起到了积极推动作用。3. 3 宪政编查馆所编纂法制法规的局限性清朝政府要进行宪政改革，必须考虑对西方民主法制法规的移植，而要移植西方法制法规，就必须依靠归国留学生。而归国留学生也同样需要借助当朝权力一试身手，宪政编查馆正是这些留学生的用武之地。但另一方面，这些留学生与当权者之间又存在着不和谐因素。留学生接受的是西方近代的法律观念和法学思想，他们向往的是体现资产阶级意志的宪政制度，而当权者所信奉的是封建主义的内容，只是把西方宪政制度作为维系大清统治的一种手段，而决非所追求的最终目标，因而他们之间存在着矛盾和斗争。一旦意见相左，则又往往以法制编制人员的妥协与让步而告终。

　　晚清的预备立宪最根本的动机是挽救大清的统治，仿行立宪，完全是为了保住皇权而使用的一种手段。至于为此必须做出的让步与妥协，则是一种无奈的权宜之计。清王朝作为奉行君主专制主义之王朝，在被迫从事宪政改革之际，免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一要考虑的就是如何在所谓宪政政体下使皇帝保留最大的权限，如何把宪政政体下的资政院、内阁的权力限定在最小范围。不但使皇位永固，且仍能最大限度地保留皇帝的绝对统治权。要以“宪政体制增强政府的行政效能”，皇帝应是“借用宪法而统治，不是在宪法之下而统治。”〔15〕以此为出发点，清廷把仿行日本君宪政体作为自己的最终归宿，确定制订宪法的基本原则为“钦定”。这样，立法权就牢牢地掌握在以皇帝为代表的清朝中央权枢机关。宪政编查馆作为清政府的御用立法机构，在法律制定方面无法突破权力当局的立法思想定位，只能秉承谕旨办事，这样，就使得中国的宪政改革措施失去了近代西方宪政体制所具备的先进性和进步性。在这种情况下出台的宪政改革措施和编制的法制法规，必然是折中的和保守的，是以最大限度保留和维护皇帝最高统治权为宗旨的。这样就使得许多改革举措在迎合当权者胃口的同时，失去了西方宪政体制应有的政治运作效能。另外，宪政编查馆法制编制人员在引进西法的过程中，对西方律法在中国本土化问题上处理欠妥，存在生硬移植的情况。因立宪政体在中国无史可鉴，唯有仿行西方国家之成法定制，表现出模仿性与妥协性在所难免。但宪政编查馆在引进西法之时，过于依赖、模仿，圄于西方成法律条，不敢有所突破与创新，缺少把西方理论与中国实际相结合的思考与实践，使得很多条文脱离中国实际，窒碍难行。宪政编查馆及各部院所定章程，“并未博稽众议，体察舆情；或抄录各国成文，或摭拾学堂讲义，首尾非不完具，无如扞格难通，闭门造车，不能出而合辙。”〔19〕这样，不但不能充分显示君宪政体的先进性和合理性，反而造成不良影响，给那些不满宪政举措的人以口实。礼教派过分看重中国政教风俗伦理纲常，理应受到批判，但归国留学人员对西方法律照搬照抄，拟洋不化，同样不可取。清末的立宪活动并没有使清政府摆脱灭亡的厄运，更没有达到在中国实行宪政的目的，但这次充满艰辛的尝试，却为后人留下了宝贵的经验教训和深深的思考。宪政编查馆及其法制编纂人员在编纂核定法规章程过程中存在的这些缺憾，更让我们铭记身处社会渐变的承平时代进行改革时所要考虑的种种问题。改革时期，如何处理新旧政策的衔接过渡，如何处理外来文明与内在传统在融合过程中所出现的矛盾与冲突，如何在制度创新的同时又让社会保持稳定而尽量避免或降低改革举措所带来的暂时的阵痛给人们所造成的波动，是清末那段历史带给我们的警示，是永远值得我们思考的问题。

　　参考文献：

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　　〔2〕朱寿朋。光绪朝东华录（五）〔M〕。北京：中华书局，1984.

　　〔3〕中华文化复兴运动推行委员会。中国近代现代史论集〔M〕。台湾：商务印书馆，民国 75 年。

　　〔4〕政治官报（第 1 册）〔M〕。文海出版社，光绪三十三年九月二十日第 1 号折奏类十～十二。

　　〔5〕政治官报（第 3 册）〔M〕。文海出版社，民国五十四年版。光绪三十三年十一月初一日第四十一号电报奏咨类三～五。

　　〔6〕政治官报（第 16 册）〔M〕。文海出版社，民国五十四年版。光绪三十四年十二月二十五日第 442 号折奏类九。

　　〔7〕政治官报（第 25 册）〔M〕。文海出版社，民国五十四年版。宣统元年八月十七日第 692 号折奏类十。

　　〔8〕政治官报（第 40 册）〔M〕。文海出版社，民国五十四年版。宣统二年十一月初五日第 1117 号折奏类十三。

　　〔9〕政治官报（第 21 册）〔M〕。文海出版社，宣统元年四月初五日第 562 号折奏类六。

　　〔10〕政治官报（第 30 册）〔M〕。文海出版社，宣统二年正月十一日第 828 号折奏类四。

　　〔11〕邓实辑：光绪丁未（卅三年）政艺丛书（四）〔A〕。沈云龙主编：近代中国史料丛刊续编，第二十八辑（ 278）〔C〕。文海出版社，民国六十五年版。