关于我国社会主义民族法制建设的思考

　　摘要：我国民族法制建设经过 60 多年的发展取得了巨大成就，同时也存在许多问题。加强《民族区域自治法》的配套法规建设、完善民族自治地方性自治法规；健全杂散居少数民族权利保障法律制度、加强民族经济立法、完善民族法制监督机制、强化民族法律法规的普及和宣传教育、加强民族法学和民族法制理论研究等是新时期完善我国民族法制的有效途径。

　　关键词：民族法制 民族法制建设 民族法律体系

　　民族法制是我国社会主义民主和法制建设的重要组成部分，是贯彻实施党和国家有关民族问题的方针、政策的法制保障，是巩固和发展社会主义民族关系的有力工具。研究民族法制建设，对推进依法治国方略和构建和谐社会具有重要意义。

　　新中国成立以来，我国社会主义民族法制建设总体上经历了四个发展阶段：1949 年—1956 年民族法制的奠基时期、1957 年—1965 年短暂繁荣转萧条时期、1966年—1977 年遭到全面破坏时期、1978 年至今———民族法制建设的繁荣发展时期。60 多年的发展，社会主义民族法制建设取得了巨大成就。民族区域自治制度发展为国家基本政治制度。1949 年新中国成立，《共同纲领》确立了民族区域自治基本政策。1954年《宪法》确立了民族区域自治的基本原则。1984年颁布了《民族区域自治法》（后文称《自治法》），民族区域自治制度作为中国共产党解决民族问题的一项基本政策，完成了由政策到制度的转化。目前，我国共有 155 个民族自治地方：5 个自治区，30 个自治州，120个自治县（旗）；有 44 个少数民族建立了自治地方。据 2000 年第五次全国人口普查，实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的 71%.初步建立起了比较完善的民族法律法规体系。我国法制环境不断改善，民族自治地方干部群众的法律意识不断提高，依法办事已逐渐成为处理民族问题、开展民族工作的重要手段。

　　一、我国社会主义民族法制建设目前存在的突出问题

　　一民族区域自治制度实践中的问题民族区域自治制度是社会主义民族法制建设的重要成果。其实践中的问题主要是民族自治地方自治权的实现问题。突出表现在：

　　自治权意识淡化的问题。自治权是指民族自治地方的人民代表大会和人民政府，根据本民族、本地区的情况和特点，自主管理本民族、本地区的内部事务的权利，是国家根据统一和自治的原则赋予民族自治地方的权利，也是自治民族根据平等自治原则应当享有的权利，是一种集体民族权利。依据《宪法》和《自治法》的规定，民族自治地方的自治机关具有双重职权，既行使一般地方国家机关的职权，又行使民族自治权。自治机关的双重职权是并列的、同等重要的。但实践中上级国家机关和民族自治地方的自治机关，都不同程度存在重自治机关的地方国家机关职权、轻自治机关自治权的问题。尤其是自治地方，普遍存在一种倾向，更多地考虑如何履行地方国家机关的职权，较少考虑如何更好地履行民族自治地方自治机关的职权。民族自治地方的自治机关，是代表自治民族行使自治权的，其自治权意识的淡化，在当前少数民族的权利意识和政治诉求日益增强的情况下，会滋生少数民族的不满，不良情绪的长期积累会影响民族关系的健康发展。

　　保障自治权行使的配套法律法规不完善，自治权难以全面落实。《自治法》是规范民族自治地方自治权的基本法，其规定的自治地方的自治权还需要具体的法规去落实和保障。具体来讲，需要国务院及其部门制定的行政法规规章和实施细则，各自治区、辖有民族自治地方的省、市制定的地方法规规章以及民族自治地方的自治条例、单行条例、变通补充规定等来保障。民族区域自治已实施了半个多世纪，法律保障的情况却不容乐观。2005 年，才出台了落实《自治法》的 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一个行政法规《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》（以下简称《若干规定》），《自治法》的具体实施细则至今没有出台。依据《自治法》的规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。《自治法》实施以来，一些自治州、自治县（旗）陆续出台了自治条例、单行条例和对一些法律的变通和补充规定，但时至今日，五大自治区的自治条例无一出台。法规的不完善，使得《自治法》的基本原则在实践中打了折扣，也使得民族自治地方的自治权难以全面落实。

　　二民族法律体系不够健全尽管我国目前已形成了以《宪法》为指导，以《民族区域自治法》为主干、以民族自治地方自治条例和单行条例为主要内容、包括国务院及其部门制订的行政法规、规章以及各省、治治区、直辖市人大、政府制定的民族方面的地方法规、地方政府规章等的具有中国特色的社会主义民族法律法规体系，但民族法律体系还很不健全。《自治法》的配套法规还不够健全，5 个自治区的自治条例至今无一出台；一些急需的、重要的法律法规尚待制定，还存在民族立法的空白点。如在杂散居少数民族权益保障法律建设方面，《散居少数民族权益保障法》至今尚未颁布。不同位阶的民族法律法规建设不平衡，现行民族法律法规中规章多，法规少；民族法规规章单行性、应急性的多。过去很长一段时间内缺乏立法的规划，民族法规的废、改、立工作极为不力。为适应民族自治地方的改革和发展，迫切需要促进民族法规体系的不断完善。

　　三民族法律法规形式不够规范现行民族法律法规的法律形式还不够不规范。单就《民族区域自治法》来看，作为基本法律规范，一是体系结构方面，缺失“法律责任”条款，由于没有法律责任条款，致使《自治法》由谁来负责实施，谁来监督实施，违反了谁来处理，怎么处理等都不明确。缺失“法律责任”条款，造成法律执行过程中的权利责任不清，影响其落实。二是法律条文的内容表述不够严谨。在《自治法》的条文中，有很多政策性的表述，如在“上级国家机关职责中”，对上级国家机关在财政、税收、金融、资源开发、干部培养等方面支持和帮助民族自治地方的职责，采取了大量的“应当照顾”、“尽量”、“给予适当的照顾”等模糊字眼，这代写论文些带有明显政策性语言特征的表述，模糊了权利职责主体的权利义务，一方面对于执法和司法极为不利，另一方面影响《自治法》的庄严性和权威性，从而造成了守法、执法、司法的困难。其他民族法规的情况也与《自治法》无二致，一些法规立法名称笼统模糊，用“意见”、“通知”、“指示”、“报告”、“批复”等名称，难以判断其效力、等级、适用范围。许多法规缺乏后果模式。大多数法规规章法律语言不规范，直接搬用政策语言，灵活性大，可操作性差，从而影响了立法的地位，削弱了立法效力，影响了立法的稳定性、严肃性和权威性。

　　四民族法规针对性差，存在不同程度的质量和技术问题

　　现行的民族法规无论是中央制定的，还是地方制订的，都是参照《宪法》和《自治法》等法律法规中有关民族问题的规定，本着与这些法律法规基本精神相一致的原则制订出来的，一个几乎共同的特点就是：立法技术落后，脱离实际，照搬普通立法，没有很好地体现民族法规所应有的特殊性，在指导民族工作实践中针对性不强。从目前出台的基层民族自治地方的自治法规的情况看，存在很大的质量和技术问题，许多自治条例和单行条例存在旧法抄新法、机械照搬上位法的现象，有的对本地方民族特点研究不够，不能体现当地民族的政治经济和文化的特点，立法技术落后，缺乏规范性，条款过于原则，缺乏可操作性。

　　五自治法规的建设不平衡

　　民族自治地方已出台的自治法规，绝大多数是使用民族语言、照顾民族风俗习惯、培养民族干部、发展民族人口等方面的规定，规范经济、财政税收等领域的自治法规较少，经济自治权方面的立法步子始终迈得不大。最典型的是自治州、自治县的自治条例，立法内容比较单一，尤其是涉及市场经济、基础设施、民族文化、自然资源、生态环境等方面的单行条例较少。民族自治地方在促进经济发展、加快基础设施建设、特色产业发展和教育、文化等社会事业方面的法律法规变通也明显不足。当然，自治法规的制定，涉及到立法体系和中央与地方利益关系等深层问题，需要中央和民族自治地方在权力利益关系上的平衡与协调。目前，上级国家机关的配合、帮助职责在自治立法中的作用发挥不够。一般从国家整体利益和部门考虑民族自治地方立法的多，而针对民族自治地方权益方面的考虑比较少，操作制度和程序都不完善，对民族地方的特殊性考虑不够，往往将民族地方等同于一般地方，在出台和支持地方立法时惯于采取一刀切的做法，致使民族自治地方的特殊性有被忽视的可能。

　　六民族法规的监督机制远未形成

　　法律有完善的监督机制做保障，才能充分发挥其作用。按照现行体制和法律规定，我国所有的立法机关和政府机关都有在职权范围内监督民族法律法规实施的职能，即所谓立法监督和行政执法监督。此外，还有党的监督、政协的监督、司法监督、舆论监督、群众监督等多种监督形式。但长期以来，监督主体多元、各自为阵，缺乏权威监督主体，缺乏长效监督机制，随意性大，监督流于形式。一些上级国家机关的有些部门学习尊重《自治法》不够，在制订具体政策和处理日常工作时，常常习惯于“一刀切”。地方人大及其常委会对行政机关、审判机关、检察机关的监督还没有形成制度，也缺乏力度和实际操作。同时，司法部门管理体制未能形成相对独立的有效的对民族法律的监督。这些民族法律监督机制建设方面的问题，大大削弱了民族法律法规的实际作用和效果。为适应民族法制建设需要，应尽快建立健全民族法制的监督机制。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、我国民族法制建设的路径选择

　　一加强《自治法》配套法规建设，增强法律的可操作性

　　《自治法》主要着眼于民族自治地方的共性，具有原则性、宏观性特点，其落实取决于《自治法》的细化和量化程度，即需要具体的配套法去细化和量化。因此，配套法规建设对《自治法》至关重要。《自治法》第73条规定：“国务院及其有关部门，应当在职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法。自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法。”2005 年《若干规定》第 34 条规定：“国务院有关部门、自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市人民政府在职权范围内，根据本规定制定具体办法，并将执行情况向国务院报告。”

　　《自治法》配套法规建设，是一项系统工程。全国人大及其常委会要加强对《自治法》的研究，建立健全切实可行的法律制度，明确民族区域自治法律关系主体的权利和义务，提升基本法的规范性和权威性。

　　二民族自治地方加快完善地方自治法规

　　加快制定自治区自治条例。自治区自治条例是我国民族法制建设最薄弱、最紧迫的环节，同时也是我国民族自治地方自治立法中问题最多、最有争议的领域。无论是起草制定和还是批准程序，都存在不少问题。多年来，自治区条例无法出台，最主要的原因是受到利益问题的困扰。自治区自治条例既涉及自治区与中央及其有关部门、上级政府之间的关系，又涉及自治区内上下、横向之间的关系，需要调整方方面面的关系，自治区和上级国家机关必须达成一致，找到利益切合点，才能出台实施能够有效保障自治区全面发展的自治条例。当然，民族地方自治法规的制定和完善，有赖于中央国家机关站在战略的高度看待民族自治地方的立法问题，中央国家机关应从患得患失中走出，严格履行《自治法》规定的职责，给民族自治地方更多的实实在在的立法自主权。

　　完善自治州、自治县的自治条例和单行条例等地方自治法规。我国大部分州、县自治条例制定于 80 到90 年代，已不适应民族地方发展的要求。没有制定自治条例和单行条例的自治州、自治县也为数不少，要尽快制定。已实施自治条例的自治州、县要根据新情况做好修订工作。同时要强化自治条例、单行条例的实施监督。要根据实际需要，在不违背《宪法》原则的前提下，对即使法律没有明确规定，但根据本地实际需要变通或补充执行的，民族自治地方要充分利用《宪法》和法律赋予的变通或补充法律规定的自治权。

　　笔者以为，要制定好自治条例，最重要的是必须坚持党的实事求是的思想路线，把《宪法》和《民族区域自治法》的基本原则同本地方的民族特点、地区特点结合起来。要做到这一点，就要吃透两头：一是要吃透《宪法》和《民族区域自治法》及其他有关法规及党在民族工作方面的理论和方针政策；另一头要对本地区各方面的具体情况和工作经验，进行深入细致的调查研究和总结，着重矛盾特殊性的分析，找到解决矛盾的途径和办法。这要求自治地方加强自治法规立法研究，强化立法队伍建设，提升立法素质。

　　三完善杂散居少数民族权利保障法律制度

　　随着城市化的发展，我国杂散居少数民族工作的特殊性和重要性更加突出。90 年代制定的《城市民族工作条例》和《民族乡行政工作条例》已不能适应当前少数民族发展的需要。国务院应尽快修订以上两个条例，有关部门特别是辖有民族乡的省、市，要把杂散居少数民族的法律、行政法规进一步细化，制定具体实施办法和细则。目前，按照 2005 年国家民委《民族法律法规体系建设五年规划》的安排，国家正在制定杂散居少数民族权益保障、少数民族特需商品管理、少数民族丧葬管理等方面的行政法规。笔者以为，条件成熟时，应尽快由全国人大或其常委会制定保障杂散居少数民族权益的法律，将杂散居少数民族政治、经济、文化、社会各方面的权利纳入保障中。同时，分别专门制定“民族乡法”和“城市少数民族权益保障法”，对杂散居少数民族的相关事务进行全面规定。

　　四加强民族地方经济立法工作

　　解决我国民族法规建设不平衡的问题，当前要着重加强民族自治地方的经济立法。

　　民族自治地方的经济立法， 要从本地区实际情况出发，因地制宜，在内容上对国家的法律和法规进行扩展和延伸，与其他地方的同类法规相比较，要有明显的区别和浓郁的地方特色和民族“风味”。民族自治地方的立法机关应当根据本地区市场经济体制建设的需要，充分行使地方立法自治权，制定单行条例以及规定、办法、规则、决定等，加快改革开放，消弭自己的地域劣势和经济劣势。当前，亟待进行的地方经济立法有很多，如制定鼓励、扶持民族地区企业走向市场的单行条例，制订扶持民族地区乡镇企业的单行条例，制订大力发展个体、私营企业等非国有经济的地方性规章，制订特殊政策，引进外资和技术，建立经济开发区，改革单一的经济结构等。结合西部大开发战略，西部民族地区可以在经济结构调整、生态环境保护、基础设施建设、科技教育、引进人才、招商引资方面制订系统的地方性法规。

　　五完善民族法制监督机制

　　我国虽初步建成了较为完善的民族法律监督体系，但存在监督乏力、缺乏争议解决机制等突出问题。监督的规范化、制度化是完善民族法制监督机制的重点。

　　强化立法监督。在立法环节注意民族法律法规的具体化和法律责任规定。立法监督主要对民族立法内容的监督，在审查民族立法是否符合《宪法》和其他法律法规外，还应该在审查民族法律、法规、自治条例的内容中，是否有明确具体的限制性、惩罚性的条文，是否明确规定了罚则。如果注意了限制性、惩罚性的条文及罚则的规定，那么监督准则的建立健全就有了依据。强化行政监督。应特别加强国家民族工作机构的监督职能，赋予民族事务部门在监督民族法律法规实施中应有的权利，使这种权利具有权威性，强制性，改变现实中行政监督的权利既不明确，又软弱无力的状况。强化司法监督。一个部门法，如果没有司法监督，很难保障法律的实施。司法机关要加强对政府行为中实施民族法律法规情况的监督，以诉讼的形式严肃处理违反民族法律法规的各类案件，发挥司法监督的职能。经常性地进行执法检查，把民族法律法规的检查纳入各级人大常委会的日常工作中，建立长效监督机制。充分发挥政协监督和舆论监督及人民群众监督的特殊作用。

　　六强化民族法律法规宣传教育工作，增强民族法制意识

　　民族法律法规宣传教育要解决这样一个认识问题：民族法是我国一切公民和组织都应了解和遵守的法律，绝不仅仅是少数民族和民族地区了解和遵守的法律规范。民族法是调整我国民族关系的法律规范，它不仅涉及少数民族，而且涉及汉族；从实践上看，许多民族法律法规涉及到的是国家机关和民族地区的关系、汉族与少数民族的关系。因此，民族法得到有效实施的一个重要前提就是全社会的公民和组织都了解它、遵守它。根据以往民族法普及和宣传教育的经验和教训，应重点加强对领导干部、少数民族杂散居地区、青少年的民族法普及工作。领导干部是执行民族法最重要的载体，他们对民族法的认识和了解程度，直接关系到民族法的执行效果。少数民族散居化是我国人口流动的趋势，加强杂散居地区民族法普及宣传教育势在必行。在青少年中进行民族法普及宣传教育是民族法宣传教育的基础性工程，从少年抓起，培养其民族法制观念和法律意识，对民族法制建设必将产生深远影响。

　　七加强民族法学和民族法制理论研究

　　民族法学和民族法制理论研究是民族法制建设的理论先导。当前，我国民族法学和民族法制理论的研究滞后，对民族法制建设面临的重大实践问题缺乏深入研究，无法给民族法制建设提供理论依据。民族法学和民族法制理论研究滞后有起步晚的原因，但更重要的原因在于民族法制研究队伍中，大部分研究者是实际工作部门的民族工作者，专职研究者不多。因此，国家要在民族法学和民族法制理论研究方面加大投入，加强民族法学科体系建设，大力培养研究人才，以不断的理论创新推进民族法制建设的进程。

　　参考文献：

　　[1] 国务院新闻办公室《。中国民族区域自治》白皮书[N].人民日报，2005- 3- 1.

　　[2] 金炳镐。民族纲领政策文献选编[M].北京：中央民族大学出版社，2006：891.

　　[3]金炳镐。民族纲领政策文献选编[M].北京：中央民族大学出版社，2006：925.